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SENTENCIA C-533 DE 2013 CONCILIACION
PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA
MUNICIPIOS-No vulnera el acceso a la justicia ni la igualdad, salvo en el caso del
cobro ejecutivo de acreencias laborales a favor de los trabajadores La Sala Plena concluye que: (i) el legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca fines legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales]. (ii) El legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los municipios una carga procesal (conciliación prejudicial) que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos considerados en general, puesto que se trata de una decisión legislativa que constituye un ejercicio razonable del poder de configuración normativa que busca una finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para alcanzarlo. (iii) El legislador viola los derechos de los trabajadores que tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y su derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el resto de los trabajadores. Es decir, la conciliación previa no es exigible como requisito de procedibilidad cuando se trata de acreencias laborales susceptibles de ser reclamadas a los municipios. PROCESOS EJECUTIVOS
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS-Audiencia de conciliación
extrajudicial CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Ambitos en que se desarrolla la actividad procesal CONFLICTO NORMATIVO-Regla de solución El artículo 2 de la Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”, introduce en el ordenamiento una regla de solución de conflictos normativos, en función del momento de expedición de la ley. La norma que contemple la política legislativa más reciente en torno a una misma cuestión, se debe preferir por encima de aquella norma que contenga una política legislativa anterior. Ley posterior se prefiere a la ley anterior, significa entonces, que se deben preferir las nuevas soluciones jurídicas que en democracia se haya decidido construir, para resolver una determinada situación. CONCILIACION
PREJUDICIAL CONTENIDA EN LEY 1551 DE 2012 Y AUDIENCIA DE CONCILIACION
EXTRAJUDICIAL EN PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS CONTENIDA EN LEY 1564 DE
2012-Conflicto normativo aparente Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 del Código General del Proceso es tan sólo aparente. El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable; no hay razón para considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere a la conciliación prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad procesal en un asunto, por disposición expresa del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho proceso, sin que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del Proceso, la derogó. CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO PROCESAL EN MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y LABORAL-Jurisprudencia constitucional/ CONCILIACION-Características/CONCILIACION-Naturaleza/ CONCILIACION-Concepto/CONCILIACION-Condiciones de procedencia/CONCILIACION LABORAL-Jurisprudencia constitucional CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Jurisprudencia constitucional CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-Contenido y alcance PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Adición de criterios El artículo 4° de la Ley 1551 de 2012 tiene por objeto añadir tres criterios adicionales para la aplicación de los principios de la administración pública señalados en el artículo 5° de la Ley 136 de 1994. A los siete contemplados previamente, los criterios de “(1) coordinación; (2) concurrencia, (3) subsidiariedad, (4) complementariedad, (5) eficiencia, (6) responsabilidad y transparencia, y (7) participación”, la Ley del 2012 añadió tres criterios adicionales de aplicación de los principios de la administración pública. Tales criterios adicionales son, a saber (8) sostenibilidad, en términos ecológicos, (9) asociatividad, y (10) economía y buen gobierno. Este último criterio es entendido así: “el municipio buscará garantizar su autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá propender por la profesionalización de su administración, para lo cual promoverá esquemas asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno en su conformación y funcionamiento” (art. 4° Ley 1551 de 2012). CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-Desarrollo del criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal La conciliación prejudicial como requisito procesal en los procesos ejecutivos contra los municipios es una herramienta legislativa que permite a estas entidades territoriales desarrollar el criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal. Especialmente si se tiene en cuenta el diseño particular de la institución, que se acompaña de medidas normativas que le permiten a aquellas entidades acreedoras de los municipios, llegar a acuerdos de conciliación en los que se incluyan, además, descuentos considerables sobre los montos que deberán ser cancelados. Se trata, de conciliaciones y acuerdos de pago que no sólo permiten a los municipios adoptar estrategias y planes para asumir razonablemente las deudas que pueden ser ejecutadas en su contra, sino que se permite alcanzar disminuciones importantes y considerables, que ayudan a alcanzar los objetivos propuestos de manera más efectiva. Referencia: expediente D-9493 Demandante: Ricardo Barroso Álvarez Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 47, parcial, de la Ley 1551
de 2012 “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y
el funcionamiento de los municipios”. Magistrada ponente MARÍA VICTORIA CALLE CORREA Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos
mil trece (2013) LA SALA PLENA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL, En cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente, SENTENCIA I. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 1° de diciembre de 2011,
el ciudadano Ricardo Barroso Álvarez presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 47,
parcial, de la Ley 1551 de 2012 “por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. La demanda fue repartida y admitida
para su conocimiento por la Sala Plena, mediante auto de 7 de febrero de 2013. II. NORMA DEMANDADA A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, subrayando
los apartes demandados por el accionante. Ley 1551 de 2012 “Por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” […] Artículo 47. La conciliación prejudicial. La
conciliación prejudicial será requisito de procedibilidad de los procesos
ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La conciliación se tramitará
siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos para la de los asuntos
contencioso administrativos. El acreedor podrá actuar directamente
sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no requerirá de
aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la consecuencia de que el
acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente. El delegado del Ministerio Público
encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes relacionadas con
obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y fijará una sola
audiencia trimestral en la que el representante legal del municipio propondrá
una programación de pagos de los créditos que acepte, la cual deberá respetar
el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999. En la audiencia de conciliación se
excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el
representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna
de las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo,
se excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el
artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. Para proteger el patrimonio público, el
representante legal del municipio, la Procuraduría General de la Nación, la
Contraloría General de la República y la territorial con competencia en el
municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio cuando
a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las
obligaciones que sirvieron como causa de la deuda. Las acreencias objetadas
serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás
intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses
siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio
público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga
dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la
ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba
siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito. Parágrafo 1°. Cuando se
trate de actos administrativos expedidos por autoridades municipales en los que
conste la obligación de pagar una suma de dinero solo podrá solicitarse la
conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto
administrativo. En cualquier etapa del proceso, aun
después de la sentencia, será obligatorio acumular los procesos ejecutivos que
se sigan contra un municipio, cuando el accionante sea la misma persona, la
pretensión sea la obligación de dar una suma de dinero, y deba adelantarse por
el mismo procedimiento. Parágrafo 2°. En los municipios de 4a, 5a y 6a categoría y para los efectos de que tratan los artículos 46 y 48 de la presente ley, el comité de conciliación lo conformará solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne la función de la defensa judicial del municipio y el encargado del manejo del presupuesto. Parágrafo Transitorio. Los procesos
ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en
cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se
encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a
la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de
pago que dé fin al proceso. Se seguirá el procedimiento establecido en este
artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo
referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará
con el respectivo proceso ejecutivo. Se autoriza a las entidades públicas de
todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios a rebajar los intereses
pendientes o las sanciones a que haya lugar, y a condonar el capital o convenir
que sea reinvertido en programas sociales del municipio que correspondan a las
funciones de la entidad acreedora. Si se trata de obligaciones tributarias
o parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por
ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar, siempre y
cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital correspondiente
en un máximo de dos vigencias fiscales. Este plazo podrá ampliarse a tres
vigencias fiscales si se trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª categoría. En el
acuerdo de pago el municipio deberá pignorar recursos del Sistema General de
Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía equivalente. No procederá el cobro contra un
municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de
cofinanciación, cuando se compruebe que estas se originaron por conductas de
los funcionarios responsables, en contradicción a la Ley, que generaron
detrimento al patrimonio público. Si el detrimento ocurrió por una incorrecta
gestión municipal, como por deficiencias en el control debido por parte de las
entidades del orden nacional o departamental, las entidades públicas convendrán
una estrategia para lograr, a través de los procesos judiciales, fiscales y
disciplinarios correspondientes, determinar las responsabilidades a que haya
lugar en contra de los funcionarios que hayan causado el daño y recuperar el
dinero público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin al
que estaba destinado, lo cual deberá consignarse en el acta de liquidación
correspondiente”.1 III. DEMANDA Ricardo Barroso Álvarez presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 47,
parcial, de la Ley 1551 de 2012 “por la cual se dictan normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, por considerar que viola el derecho de acceso a la justicia. A su
parecer, “[…] la norma acusada establece la conciliación prejudicial
como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan
contra los municipios, fijándose así una carga gravosa a la persona que
teniendo un título ejecutivo oponible a un municipio no pueda acudir
directamente al proceso ejecutivo para cobrar las obligaciones a su favor, sino
que por el contrario previo a ello tenga que agotar el requisito de la
conciliación perjudicial ante el Ministerio Público, situación que hace más
demorada y onerosa la satisfacción del derecho.” 1. El
accionante considera que la decisión legislativa se introdujo “sin
justificación constitucional o supralegal alguna”, con lo cual,
se alega, se violan los derechos constitucionales de los trabajadores oficiales
y los servidores públicos previstos en el artículo 53 de la Constitución. 2. Para la
acción, la norma violaría la jurisprudencia constitucional fijada en la
materia, pues estaría reproduciendo “[…] lo que otrora fuera declarado
inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-893 de 2001, como
quiera que en criterio de esa Corporación era inconstitucional la exigencia del
requisito obligatorio de procedibilidad de la conciliación extrajudicial en
materia laboral […]”. El argumento se desarrolla y presenta en los
siguientes términos, “Desde la
sentencia C-893 de 2001 la Corte Constitucional había definido la
inconstitucionalidad que se generaba con la Ley 640 de 2001, cuando exigía la
conciliación extrajudicial como requisito obligatorio de procedibilidad, entre
los tantos argumentos esgrimidos por el juez constitucional en aquella ocasión,
se destacó que tal exigencia vulneraba el acceso a la administración de
justicia en tanto que en materia laboral no podía ser obstaculizado por
condición de procedibilidad y porque la conciliación tiene un carácter
potestativo y voluntaria sumándose a ello que existe una facultad
constitucional radicada en cada trabajador para conciliar y transigir sobre
derechos ciertos e indiscutibles, derecho que se vulneraba al exigir como
obligatorio dicho requisito de procedibilidad, pues lo que hacía la norma
constitucional era otorgarle esa libertad al trabajador, fíjese que se trataba
de la conciliación [previa al inicio de un proceso declarativo ordinario y aun
así se consideró que era inconstitucional,] con más razón aún si el requisito
de procedibilidad se exige para el inicio de una acción ejecutiva de carácter
laboral cuando el derecho ya es cierto e indiscutible, imponerle esta carga al
trabajador resulta desproporcionado desde el punto de vista constitucional. ||
[…] || En conclusión, por la falta de especificidad de la norma demandada y por
tanto de exigir de forma indiscriminada el requisito de la conciliación
extrajudicial como requisito de procedibilidad previo al inicio de una acción
ejecutiva en contra de un municipio, los títulos en los que se pretenda cobrar
acreencias laborales también entrarían dentro de esta exigencia, se estaría con
ello afectando el principio de cosa juzgada constitucional pues se reproduciría
el contenido de una norma ya declarada inexequible, como fueron los artículos
35 y 39 de la Ley 640 de 2001, teniendo en cuenta los argumentos ya expuestos
en párrafos anteriores.” 3. Se considera
que se estaría violando la definición que de acceso a la justicia se ha hecho
en la legislación estatutaria (art. 13 de la Ley 1285 de 2009), lo cual
implicaría pretender reformar, mediante una ley ordinaria una decisión de ley
estatutaria. Dice al respecto: “[…] el artículo 47 (parcial) de la Ley
1551 de 2012 contraviene lo dispuesto por la ley estatutaria 1285 de 2009 en su
artículo 13, puesto que esta norma definió como requisito de procedibilidad de
la conciliación prejudicial, en la jurisdicción contenciosa administrativa,
sólo frente a los conflictos que deberían tramitarse por medio de las acciones
de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias
contractuales, de los que aluden los artículos 85, 86 y 87 del CCA, por ello el
querer del legislador estatutario no fue erigir el requisito de procedibilidad
de la conciliación prejudicial en la acción ejecutiva que se adelante contra
los municipios, ahora no es adecuado, que mediante ley ordinaria se pretenda
modificar el artículo 42ª de la Ley 270 de 1996, el cual fuera modificado por
la disposición de la Ley 1285 de 2009 del que ya se hizo referencia”. 4. Se alega
además, que la norma tal como está concebida implica una vulneración al
principio de igualdad, puesto que se generan unas condiciones de privilegio
para un tipo de deudor (los municipios frente a todos los demás), a la vez que
se discriminan a algunos acreedores (a aquellos que tiene deudas con municipios
frente a los que tienen deudas con cualquier otro tipo de deudor). IV. INTERVENCIONES 1.
Ministerio del Interior El Ministerio del Interior participó mediante apoderado, para defender
la constitucionalidad de las normas acusadas. A su parecer se trata de una
norma de carácter procesal, razonable constitucionalmente, que se expidió en
ejercicio de las competencias legislativas propias del Congreso de la
República. Dice al respecto, “Lo que está
pretendiendo el legislador es proteger el erario público de embargos cuantiosos
que no respetan ni las rentas de inembargables, como son las del Sistema
General de Participaciones, con la aplicación de normas de carácter concursal,
que le permitan a los municipios organizarse administrativa y financieramente
para que puedan cumplir con las funciones que le establecen la constitución y
la ley. […] la norma demandada no desborda las facultades del
legislador, al establecer de carácter especial que como requisito de
procedibilidad se realice una conciliación prejudicial antes que se ejecute al
Municipio, lo que está haciendo con esta decisión, es entregar un ‘salvavidas’
a aquellas entidades territoriales (Municipios) que están abocados a
innumerables embargos de sus recursos propios y los que les asignan por
transferencias la Nación.” Para el Ministerio la norma ofrece una posibilidad al Municipio, pero no impone una obligación al acreedor que podrá o no aceptar el acuerdo de pago presentado por la entidad territorial. Por eso se afirma, “Hay que tener
presente que la norma no es restrictiva, ya que si el acreedor no está de
acuerdo con la propuesta de pago o el escenario financiero que presenta el
Municipio para cancelar sus obligaciones, puede iniciar o continuar su proceso
de ejecución, acatando las reglas que para el efecto ha dispuesto el
legislador, entonces, lo que se pretende es darle oportunidad al Municipio que
se organice financieramente y le presente a sus acreedores la forma de cancelar
sus acreencias, la cual, debe estar precedida del cumplimiento de las normas
presupuestales y las disponibilidad de los recursos. || […] || Como requisito
de procedibilidad se debe realizar la conciliación para las acciones civiles,
de familia y administrativos tal como lo prevé la ley 640 de 2001, dejando a un
lado tal requisito en materia laboral. Por lo tanto, permitir a los municipios
mantener estas facultades de negociación de sus pasivos, blindando
temporalmente a la entidad territorial para que tenga la oportunidad de
presentar de manera acorde con sus ingresos una propuesta de pago a sus
acreedores, no es inconstitucional, ya que como se ha mencionado no se cercena
el derecho al acceso de la administración de justicia, porque el acreedor que
no esté satisfecho con la propuesta presentada, puede iniciar su proceso de
ejecución ante el despacho judicial correspondiente, dado que existen las
normas que le permiten actuar dentro del Estado Social de Derecho y acceder a
la administración de justicia frente al caso per se, en nada se
está obstaculizando el libere acceso al aparato judicial, por lo
contrario es una oportunidad de acercamiento para el pago de lo debido o para
llegar a una fórmula conciliadora.” 2.
Ministerio de Hacienda Mediante
apoderado, el Ministerio de Hacienda participó en el proceso de la referencia
para defender la exequibilidad de los apartes normativos acusados por el actor.
A su parecer, la demanda debería declararse inepta y la Corte inhibirse de
hacer algún pronunciamiento. Se sostiene que, en cualquier caso, la disposición
en cuestión, no afecta la reserva de ley estatutaria, no viola el derecho de
acceso a la justicia, los derechos laborales, ni el principio de igualdad. 2.1. El
Ministerio sostiene, en primer término, que en tanto “[…] el demandante
se limita a enunciar los cargos contra la norma, pero no presenta argumentos
para sustentar la forma en que contradicen la Constitución, y considerando que
hace derivar de la misma conclusiones fruto de elucubraciones jurídicas,
respetuosamente se solicita a la Corte declararse inhibida […]”. 2.2. Sin
embargo, se afirma que en caso de pronunciarse la Corte de fondo, no se está
desconociendo la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, por cuanto
la norma acusada no desconoce o contraria aquella. Sólo se ocupa de regular una
situación especial para procedimientos contra municipios. Dijo la intervención, “El mandato
legal está dirigido en el sentido de habilitar la conciliación en procesos
iniciados con ocasiones de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho,
acciones contractuales y acciones de reparación directa, sin que se entienda en
ningún caso que ese requisito está prohibido frente a otro tipo de acciones. El legislador
estatutario quiso para todos los efectos, descartar la posibilidad de que ese
requisito fuese inexistente para el caso de los asuntos que se discutan a
través de las acciones enunciadas, pero ello no significa, como lo pretende el
actor que la conciliación previa se encuentre prohibida en otro tipo de
procesos. En segundo lugar, el artículo acusado hace referencia a la procedibilidad de la conciliación frente a los procesos ejecutivos que se instauren contra los municipios. En ningún caso hace alusión al ejercicio de acciones contenciosas, con lo cual será necesario, dependiendo del asunto dentro del cual se encuentre inmerso un título ejecutivo, ejercer las acciones correspondientes previstas en el Código Contencioso Administrativo.” 2.3. Para el
Ministerio de Hacienda no hay violación alguna del derecho de acceso a la
justicia, puesto que éste se encuentra garantizado y asegurado. A su
parecer, no es cierto que “la conciliación como requisito prejudicial [sea]
una carga gravosa para las partes.” La norma impone un paso procesal
previo, pero no impide el ejercicio del derecho. Dice la intervención al
respecto, “[…] la Corte
confirmó que la conciliación como requisito de procedibilidad es razonable para
los asuntos que hayan de ser tramitados, a través de las acciones contenidas en
los artículos 86 y 87 del antiguo Contencioso Administrativo, esto es acción de
reparación directa y acción contractual. En igual sentido se
pronunció en sentencia C-713 de 2008 a propósito de la novedad
incluida a la ley estatutaria a través del artículo 42A de la Ley 1285 de 2009,
mediante la cual se amplió el requisito de procedibilidad a la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. La Corte manifestó la razonabilidad de
dicha ampliación teniendo en cuenta la naturaleza de esa acción que no es otra
que la de discutir intereses de contenido particular y subjetivo, generalmente
de orden patrimonial, y no la legalidad o constitucionalidad en abstracto,
situación que es diferente. En igual
sentido, entonces, podrá pronunciarse la Corte Constitucional en relación con
la norma, si se tiene en cuenta que en los procesos ejecutivos no se
contraviene la legalidad de un acto, sino intereses de carácter patrimonial. En lo que respecta a la naturaleza del proceso ejecutivo tampoco es predicable afirmar que la procedibilidad es una carga gravosa sobre la persona que tiene a su favor un título ejecutivo, dada la insatisfacción que previamente a padecido frete a la administración municipal. Contrario a esa conclusión, este requisito busca un efecto completamente opuesto precisamente en razón a la naturaleza del título que se busca hacer efectivo. […]. || Este Ministerio se permite reiterar nuevamente que el acceso a la justicia no es sólo la justicia material formal estatal, su espectro es tan amplio como la promoción de la resolución de conflictos de ámbitos diferentes como los jurisdiccionales. De hecho, la justicia natural ha sido catalogada por la misma Corte como un sistema en donde las partes se ven a sí mismas como adversarios. Este referente es susceptible de ser transformado, mucho más si los derechos en juego no son propios de debate y discusión, pero sí de encuentro entre las partes y reconocimiento entre las mismas. La conciliación francamente abre esas opciones y deja a las partes en libertad de resolver el conflicto en derecho.” 2.4. Para el
Ministerio la norma acusada tampoco pone en riesgo
la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las
normas laborales. Señala que la “[…] Ley 551 de 2012 tiene por objeto
dictar normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios, teniendo dentro de sus disposiciones el mecanismo de conciliación
para resolver conflictos que en principio sean susceptibles de resolver a
través de procesos ejecutivos. || Claramente este tipo de procesos hace
referencia a obligaciones patrimoniales adquiridas por parte de los municipios
con los particulares. Son obligaciones dinerarias no laborales. […].” 2.5. Además, no
vulnera la norma acusada el principio de igualdad, según el Ministerio de
Hacienda. A su juicio, se trata casos diferentes que pueden ser regulados,
legítimamente, de manera distinta. Expresamente dijo, “[…] la norma objeto de revisión se
encuentra contenido en una ley que tiene por objeto dictar normas para
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Bajo esa
premisa y conforme la unidad de materia que deben revestir las leyes, tantas
veces recordada por el alto Tribunal Constitucional, sería impensable buscar
una igualdad como la que sugiere el demandante frente a entidades territoriales
diferentes al municipio. Potísima razón para que el legislador, mediante la Ley
1551 de 2012, hubiese considerado conveniente, admisible, razonable y en
términos generales constitucional, incorporar la conciliación como requisito
prejudicial de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios.” 2.6. El
Ministerio advierte, finalmente, que la norma no es residual, no es de carácter
subsidiario. Se dice al respecto, “[…] el
artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 es una norma puntual, que no comporta ningún
reenvío la Código General del Proceso. En ejercicio de la cláusula general de
competencia el Congreso de la República puede acudir a la figura del reenvío de
normas siempre que ella sea clara y se refiera a un texto definido. Así mismo,
para que una remisión sea ajustada a la Constitución no se requiere que ella se
refiera a un texto legal en sentido estricto o formal, pues son admisibles las
remisiones hechas a otra norma del orden jurídico.” 3. Federación Colombiana de Municipios El Director
Ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, participó en el proceso
para defender la norma acusada. A su parecer, se trata de una justa protección
a los municipios, que no desconoce los derechos de los acreedores, así éstos
sean trabajadores. Dijo el texto, “En el caso
concreto lo que parece saltar a la vista es que si el legislador ha previsto un
tratamiento diferencial para los Municipios ello compagina en primer lugar con
su naturaleza de entidad fundamental de la división político administrativa del
territorio, así declarada en el artículo 311 de la Carta Política, y en segundo
término con la consideración de que es la entidad estatal que se halla en mayor
situación de vulnerabilidad precisamente porque es la que tiene contacto
directo con las más intensas necesidades colectivas, luego amerita que el
legislador establezca para ella una protección especial de su patrimonio con el
fin de garantizar que las acciones judiciales no paralicen los recursos
públicos. Por otra parte,
se ve la conciliación como un obstáculo cuando lo que la ley interpretada en el
contexto de las diversas normas que sobre el punto constan es precisamente lo
contrario, que por la vía de conciliación prevengan o cesen los conflictos
entre los municipios y sus acreedores, para evitar la acción judicial. Afirmar que se está impidiendo el acceso a la Administración de Justicia es tanto como descalificar completamente la conciliación, mecanismo de solución de conflictos que muy por el contrario ha sido concebido y regulado como la manera de garantizar la justicia por auto composición, es decir haciendo innecesaria la hetero composición que es la intervención judicial. Por supuesto, la conciliación cuando se trate de créditos laborales no podrá conducir al desconocimiento de derechos ciertos e indiscutibles, tan sólo se ocupará de la programación del pago según las posibilidades de flujo de recursos de los Municipios y la mayor conveniencia del convocante.” Por último, la
Federación dice que “[…] si la Corte considera en este caso aplicables
los criterios fijados en la sentencia C-893 de 2001, rogamos declarar la
exequibilidad de la norma bajo la condición de que la conciliación previa no es
exigible cuando se trata de créditos laborales.” 4.
Intervenciones ciudadanas 4.1. Una
intervención, firmada por cinco ciudadanos,2 se solicita
declarar inexequible los apartes demandados, por considerar que la norma, en
efecto, obstaculiza irrazonablemente el reclamo de los derechos ante los
municipios e impone un trato discriminatorio a cierto tipo de acreedores en
beneficio de algunos deudores. 4.2. Una segunda intervención ciudadana, también presentada por cinco personas,3 solicitó a la Corte Constitucional, acoger los cargos de la demanda. Señalan las tensiones que a su juicio existen entre algunos artículos de la Ley 270 de 1996 (arts. 1, 2, 4) y la norma acusada. Reiteran el argumento de violación a la igualdad y de limitación al derecho de acceso a al (sic) justicia. V. CONCEPTO DE
LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN El Procurador
General de la Nación, mediante el concepto N° 5548 del 3 de abril de 2013,
participó en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte Constitucional
que se declare inhibida de hacer pronunciamiento alguno o, que en su defecto,
declare la inexequibilidad de la norma legal acusada, por ser irrazonable
constitucionalmente y contraria a los derechos de los trabajadores. 1. En primer
lugar, indicó que existen dos posibilidades hermenéuticas. Entender que el
artículo acusado en el presente proceso fue derogado por el artículo 613 del
Código General del Proceso, a comprender que la norma sigue vigente en lo que a
los municipios se refiere. A su parecer se debe concluir que no existe la norma
acusada y que, por tanto, no hay lugar a pronunciamiento constitucional alguno.
Dijo al respecto, “Es
preciso advertir que con posterioridad a la expedición de la norma demandada (6
de julio de 2012) se expidió la Ley 1564 de 2012 “Por la cual se expide el
Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo
613 dispone sobre el asunto objeto de estudio […]4|| […] Del cotejo
de la norma citada con el texto de la norma demandada surgen varias posibilidades
hermenéuticas, a saber: La primera posibilidad
hermenéutica sugiere la derogatoria de la norma demandada por parte del
artículo 613 del Código General del Proceso, a la luz de los siguientes
argumentos: (i) prima faciese advierte que el contenido de la ley
de modernización y funcionamiento de los municipios regula temas sustanciales
sobre dichas entidades territoriales, no obstante, también se advierte que el
artículo 47 demandado contiene disposiciones de carácter procedimental, tal y
como ocurre con el artículo 613 del Código General del Proceso; (ii) así las
cosas, el aparente conflicto normativo debe plantearse en términos de la
existentica de dos normas procedimentales que regulan el tema de la
conciliación como requisito de procedibilidad en procesos ejecutivos; (iii)
bajo esta línea argumentativa se debe aplicar, como primera medida, la regla
contenida en el artículo 2 de la Ley 153 de 1887, según la cual la ley
posterior prevalece sobre la ley anterior; (iv) en segundo lugar, podría pensarse
en la aplicación de la figura de la derogación tácita, como quiera que las
disposiciones de la nueva ley (art. 613 del CGP que prescribe en cualquier
jurisdicción el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos) no
pueden conciliarse con las de la ley anterior (art. 47 de la Ley 1551 de 2012
que prevé la conciliación como requisito de procedibilidad en procesos
ejecutivos adelantados contra municipios), razón por la cual operó la
denominada derogatoria orgánica, como especie de la derogación tácita, en tanto
la nueva norma reguló en forma integral el tema de la conciliación como
requisito de procedibilidad en materia de procesos ejecutivos; (v) por último,
es preciso anotar que por la calidad de entidades territoriales de los
municipios, la jurisdicción encargada de conocer los litigios que se susciten
con ocasión del ejercicio de sus competencias es la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, a la cual se le aplica la regla del no agotamiento
de la conciliación como requisito de procedibilidad en materia de ejecutivos
adelantados contra los municipios. La segunda posibilidad hermenéutica sugiere la vigencia tanto del artículo 47 demandado en el presente proceso, como la vigencia del artículo 613 del Código General del Proceso, por las siguientes razones: (i) la regla procesal establecida en el artículo demandado ostenta cierta especificidad, ya que regula en forma expresa el trámite a seguir en caso de que el proceso ejecutivo se adelante contra un municipio; (ii) de lo anterior se puede concluir que, existiendo norma expresa que regule el caso, resulta improcedente la aplicación del CGP, como quiera que su artículo 1 prevé su aplicación en forma subsidiaria bajo la condición de inexistencia de normas especiales que regulen la materia; (ii) desde esta perspectiva de análisis las dos normas tienen ámbitos diferenciados de aplicación y se encuentran plenamente vigentes. Para esta Vista Fiscal resultan de mayor peso argumentativo las razones que sustentan la derogatoria de la norma demandada por parte del artículo 613 del CPG, razón por la cual solicitará a la Corte Constitucional, en forma principal, declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre los cargos de la demanda. No obstante lo anterior, y en caso de que la Corte constate que la norma se encuentra vigente, se solicita a la Sala Plena tener en cuenta los argumentos a exponer a continuación.” 2. Si se
decide que la interpretación según la cual la norma acusada sigue vigente es la
que procede, considera que la norma legal acusada debería ser declarada
inexequible en su totalidad, por ser irrazonable constitucionalmente,
especialmente en lo que a los derechos de los trabajadores se refiere.5 Al
respecto sostiene, “El
Ministerio Público encuentra serios reparos de constitucionalidad en la norma
demandada por varias razones: [i]. La primera tiene
que ver con el núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de
justicia (arts. 29, 229 CP), en tanto que la previsión establecida en la norma
demandada restringe, tal y como lo afirma el demandante, uno de los componentes
de dicho derecho. || La Corte Constitucional, en profusa jurisprudencia, ha
indicado los fundamentos normativos del derecho de acceso a la administración
de justicia, entre otras en la Sentencia C-426 de 2002 […] || En este contexto,
el legislador al establecer como requisito de procedibilidad la conciliación
cuando el proceso ejecutivo se adelante contra municipios, vulneró el núcleo
esencial del derecho de acceso a la administración de justicia, en tanto que el
título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y exigible, cuya
eficacia se ve truncada por dicha exigencia. Es claro que existen otras medidas
para asegurar el pleno cumplimiento de las funciones a cargo de los municipios
y su consecuente sostenibilidad financiera, tales como la posibilidad de
conciliar en los procesos contencioso administrativos que contra dichas
entidades se adelanten, posibilitando acuerdos de pagos que consulten las
posibilidades fiscales de la entidad territorial correspondiente. [ii]. La desproporción entre el medio elegido –conciliación como requisito de procedibilidad- y los derechos en juego –acceso a la administración de justicia- se potencia considerablemente si se trata de controversias relacionadas con asuntos laborales o de la seguridad social, las cuales no están exentas de dicho requisito, por la sencilla razón de que el artículo 53 Superior prohíbe conciliar sobre derechos ciertos contenidos en sentencias judiciales, actas de conciliación o laudos arbitrales. Así las cosas, exigir conciliar un derecho reconocido por virtud de las fuentes enunciadas contraviene directamente la Constitución Política, más aún cuando dicho derecho consta en un título ejecutivo cuya claridad y exigibilidad están fuera de toda discusión. || Comparte esta Jefatura la postura del demandante en cuanto a que la Sentencia C-893 de 2001, que opera en este caso como precedente relevante, declaró la inexequibilidad del artículo 39 de la Ley 640 de 2001 que exigía agotar el trámite conciliatorio extrajudicial en derecho, como requisito previo para acudir a la jurisdicción laboral por conducto del proceso ordinario. || […] [iii]. Por último, considera esta Vista Fiscal que las razones expuestas, en caso de que la Corte constate su vigencia, son suficientes para declarar la inexequibilidad integral del artículo 47 de la norma demandada, habida cuenta de que los incisos restantes de la misma regulan el procedimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad en ejecutivos adelantados contra municipios, es decir, la inconstitucionalidad del primer inciso de la norma demandada deviene en la inconstitucionalidad de la totalidad del artículo.” Por tales razones, la Procuraduría General de la Nación solicita a “[…] la Corte Constitucional que se declare INHIBIDA para pronunciarse de fondo sobre el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012; en caso contrario, declare INEXEQUIBLE dicha disposición en su integridad.” VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las acusadas. 2. Cuestiones previas Antes de entrar a considerar los cargos
presentados por la demanda de la referencia, debe la Sala resolver dos
cuestiones previas, que derivarían en una decisión de inhibición. Por una
parte, los argumentos expuestos por el Ministerio Público a propósito de la
incompetencia de la Corte Constitucional para pronunciarse de fondo sobre la
demanda, en razón a que se ha de entender que la norma legal acusada ya no está
vigente. Y, en segundo lugar, los reclamos de algunos de los intervinientes con
relación a la ineptitud de los cargos presentados por el accionante. 2.1. Vigencia de la norma El concepto del Ministerio Público
indica que luego de haberse expedido la norma demandada [artículo 47 de la Ley
1551 de 2012], se profirió el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012)
incluyendo una disposición legal (el artículo 613) que, a su parecer, tiene un
contenido normativo contrario al de la norma demandada y por tanto, podría
implicar su derogatoria. El Ministerio Público considera que es preciso que la
Corte Constitucional se pronuncie al respecto, pues de ser aceptada la tesis de
que el Código General del Proceso derogó la norma acusada en el presente
asunto, a la Corte le corresponde reconocer esta situación y, en consecuencia,
declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo con relación a los
cargos de la acción presentada. 2.1.1. Para el Ministerio Público la
tensión entre los dos contenidos normativos es evidente. Mientras que la norma
acusada establece que la conciliación prejudicial es un ‘requisito de procedibilidad
de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios’ (art.
47, Ley 1551 de 2012), el Código General del Proceso indica que ‘no será
necesario agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos,
cualquiera que sea la jurisdicción en la que se adelanten’ (art. 613, Ley
1564 de 2012).6 Es decir, mientras que la norma que forma parte
del Código establece que ‘no es necesario’ agotar el requisito de audiencia de
conciliación extrajudicial en ningún proceso ejecutivo, la primera establece
que ‘sí es necesario’ agotar dicho requisito en ‘los procesos ejecutivos que se
promuevan contra los municipios’. 2.1.2. Para el Procurador, existe un
conflicto normativo entre dos normas que regulan
el tema de la conciliación como requisito de procedibilidad en procesos
ejecutivos que debe ser resuelto en favor de la segunda de ellas por dos
razones. (i) Por tratarse de la ley posterior (art. 2, Ley 153 de 1887),7 y
(ii) por haber sido derogada orgánicamente [en
tanto la nueva norma reguló en forma integral el tema de la conciliación como
requisito de procedibilidad en materia de procesos ejecutivos]. 2.1.3. La Sala Plena de la Corte
Constitucional no comparte la posición defendida por el Ministerio Público,
puesto que el conflicto normativo que plantea el Ministerio Público, es tan
sólo aparente, no es un conflicto real que requiera solución. 2.1.4. Es cierto que la norma acusada
regula la conciliación prejudicial únicamente en los procesos ejecutivos
adelantados en contra de un municipio (art. 47, Ley 1551 de 2012). También es
cierto que el segundo inciso de la norma del Código de Procedimiento referida
por el Ministerio Público, se ocupa de regular la conciliación extrajudicial,
advirtiendo que es un momento procesal que ‘no será necesario agotar el
requisito de procedibilidad’ (art. 613, Ley 1564 de 2012). Por tanto, parecería
que el orden legal vigente impusiera la conciliación prejudicial como requisito
en los procesos ejecutivos en contra de municipios, a la vez que señala que tal
conciliación no es requisito para adelantar dichos procesos. No obstante, es tan sólo una
contradicción aparente, puesto que el artículo 1° del Código General del
Proceso advierte, expresamente, que en el presente caso se debe preferir el
artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al artículo 613 de dicho Código. En efecto,
aquella primera norma del estatuto procesal general fija el objeto del mismo en
los siguientes términos, Código General del Procedimiento (Ley
1564 de 2012). Artículo 1°.- Objeto. Este código regula la actividad
procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica,
además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las
actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan
funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras
leyes. De acuerdo con esta regla legal el
Código se regula ‘la actividad procesal’ en cuatro ámbitos del derecho,
principalmente, los asuntos civiles, los comerciales, los de familia y los
asuntos agrarios. Adicionalmente, se indica, que el código también se aplica
(i) ‘a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad’ y
(ii) ‘a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas,
cuando ejerzan funciones jurisdiccionales’, pero de manera subsidiaria. Es
decir, si y sólo sí el asunto no está regulado ‘expresamente en otras leyes’.
En consecuencia, por mandato expreso del Código General del Proceso, la
posibilidad de que una de sus normas (en este caso, el artículo 613) entre en
conflicto con otra norma de carácter legal y procesal, no existe (en esta
ocasión, con el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, sobre modernización de los
municipios). El mismo Código así lo señala, al advertir que en ámbitos como el
contencioso administrativo, se deben aplicar las normas especialmente diseñadas
para esos asuntos. 2.1.5. Se sugiere que el artículo 613
debe ser aplicado de manera preferencial en esta oportunidad, por cuanto la
norma tiene por objeto regular la ‘audiencia de conciliación extrajudicial
en los asuntos contencioso administrativos’. Es decir, se señala que en la
medida que esta disposición legal se ocupa de asuntos contencioso
administrativos, expresamente, la regla general de subsidiariedad del Código
General del Proceso no se aplicaría, y, en esta oportunidad el artículo 613 de
dicho Estatuto debería aplicarse preferentemente. La Sala tampoco comparte esta posición,
por cuanto la norma que, aparentemente, generaría un conflicto normativo, no es
el primer inciso del artículo 613, que sí se dirige a los asuntos contencioso
administrativos, sino la regla legal contenida en el segundo inciso del
artículo. Se trata de una regla de carácter general, que se aplica en todas las
jurisdicciones, no está pensada o diseñada de forma específica para los
procesos ejecutivos contencioso administrativos (‘no será necesario agotar
el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea
la jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en
los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando
quien demande sea una entidad pública’ inciso segundo, artículo 613, Código
General del Proceso). 2.1.6. Finalmente, debe la Sala indicar
que, en cualquier caso, el aparente conflicto normativo no debería ser resuelto
mediante la regla según la cual se debe preferir la Ley posterior. Como se dijo, el artículo 2 de la Ley
153 de 1887 “Por la cual se adiciona y
reforma los códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”, introduce
en el ordenamiento una regla de solución de conflictos normativos, en función
del momento de expedición de la ley. La norma que contemple la política
legislativa más reciente en torno a una misma cuestión, se debe preferir por
encima de aquella norma que contenga una política legislativa anterior. Ley
posterior se prefiere a la ley anterior, significa entonces, que se deben
preferir las nuevas soluciones jurídicas que en democracia se haya decidido
construir, para resolver una determinada situación. En el presente caso, resolver el
aparente conflicto normativo entre el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y el
artículo 613 de la Ley 1564 de 2012 es artificioso, puesto que ambas normas
fueron expedidas por el mismo Congreso de la República, prácticamente al mismo
tiempo. La Ley 1551 de 2012 fue expedida el 6 de julio, y publicada ese mismo
día en el Diario Oficial N° 48.483. La Ley 1564 fue expedida sólo 6 días
después, el 12 de julio, y publicada ese mismo día en el Diario Oficial N°
48.489. De hecho, el trámite de la Comisión de Conciliación, que se surtió en
ambos procesos legislativos, se llevó a cabo con relación a la Ley 1551 de
2012, antes que con respecto a la Ley 1564 del mismo año. El de aquella (1551)
se hizo el 12 de junio de 2012 (Gaceta del Congreso, N° 357) mientras que el de
ésta se hizo el 5 de junio de 2012, 7 días antes. Es decir, en términos
jurídicos, se ha de aceptar que si bien una de las leyes se expidió seis días
antes, se trata de normas legales que fueron proferidas por el mismo legislador,
al tiempo, para regular dos asuntos diversos. Resolver conflictos normativos
entre estas dos leyes, teniendo en cuenta como criterio central la diferencia
de tan sólo seis días, es una argumentación, que pretende seguir al pie de la
letra la regla establecida en la ley de 1887, pero olvida el sentido básico de
la misma: dar prelación a las nuevas soluciones legislativas para resolver un
asunto, sobre las soluciones legislativas anteriores.8 2.1.7. Concluye la Sala Plena de la
Corte Constitucional que el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley
1551 de 2012 y el artículo 613 del Código General del Proceso es tan sólo
aparente. El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está
vigente y es aplicable; no hay razón para considerarlo derogado, toda vez que
como se anotó se refiere a la conciliación prejudicial, en los procesos
ejecutivos que se promueven contra los municipios, y siendo una norma que
regula expresamente la actividad procesal en un asunto, por disposición expresa
del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), debe
aplicarse preferentemente a dicho proceso, sin que pueda entenderse que el
artículo 613 del Código General del Proceso, la derogó. 2.2. Solicitud de inhibición 2.2.1. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio Público, pidieron
inicialmente a la Corte inhibirse, por ineptitud de la demanda, o en su defecto
declarar la exequibilidad de la norma demandada parcialmente el primero y el
segundo la inexequibilidad. Consideran inicialmente, que los cargos presentados
por la acción de inconstitucionalidad de la referencia no son susceptibles de
ser conocidos por la Corte Constitucional, en tanto no están correcta y
suficientemente formulados. 2.2.2. La Sala
Plena no comparte esta opinión con relación a los cargos por violación a los
derechos de acceso a la justicia, al derecho a la igualdad y a los derechos
laborales, los cuales se expondrán y resolverán en consideraciones posteriores.
Pero considera que sí asiste la razón a estas solicitudes de inhibición, con
relación al cargo por violación de la reserva constitucional de ley
estatutaria. 2.2.3. El
accionante sostiene que el artículo acusado viola la reserva de ley
estatutaria, en la medida en que establece una regla que es contraria a una
norma legal que hace parte de una ley estatutaria. Para el accionante, el
artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 contraviene lo dispuesto por la
ley estatutaria 1285 de 2009 en su artículo 13, “puesto que esta norma
definió como requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, en la
jurisdicción contenciosa administrativa, sólo frente a los conflictos que
deberían tramitarse por medio de las acciones de nulidad y restablecimiento del
derecho, reparación directa y controversias contractuales, de los que aluden
los artículos 85, 86 y 87 del CCA”, a su parecer el querer del legislador
estatutario “no fue erigir el requisito de procedibilidad de la conciliación
prejudicial en la acción ejecutiva que se adelante contra los municipios”, por
eso, alega no es adecuado que mediante ley ordinaria se pretenda ahora
modificar el artículo 42 de la Ley 270 de 1996 (modificado por la disposición
de la Ley 1285 de 2009)”. 2.2.4. En estricto sentido, un cargo por violación de la reserva de ley estatutaria debe demostrar que el Congreso de la República tramitó una norma legal sin las exigencias del proceso propio de las leyes estatutarias (tiempos y mayorías especiales). En el presente caso, se debería demostrar que el contenido material del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, que fue tramitada como una ley ordinaria, es de aquellos que por mandato expreso de la Constitución Política, sólo puede ser tramitada y aprobada por el legislador estatutario. No obstante, la
demanda no construye un cargo en tal sentido. La acción tan sólo sostiene que
la norma acusada contraviene una norma que hace parte de una ley estatutaria,
pero no demuestra que el contenido normativo de la norma acusada es de aquellos
que, por mandato constitucional, ha debido ser tramitada como ley estatutaria.
Adicionalmente, la Sala advierte que, prima facie, la norma no
tiene como objeto definir o establecer el contenido nuclear del derecho
fundamental al acceso a la justicia. 2.2.5. Ahora
bien, la acción ni siquiera muestra por qué existe, realmente, un conflicto
normativo entre la disposición acusada y la norma citada de la Ley Estatutaria
de la administración de justicia, artículo 42A, Ley 270 de 1996.9 Lo que afirma el accionante, es que al
haber dicho el legislador estatutario que la conciliación extrajudicial es
requisito procesal de las acciones contencioso administrativas establecidas en
los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo10,
reveló su intención de establecer el requisito procedimental de la conciliación
extrajudicial en esos y sólo en esos casos. Es decir, la forma condicional de
la norma de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia citada
(artículo 42A), según la cual se puede interponer una acción si se cumplió con
la conciliación previa, se convierte en una norma que establece una doble
condición. Esto es, leer la norma e interpretarla de tal forma que se considere
que la conciliación prejudicial se requiere si y sólo si se va a emplear las
acciones contencioso administrativas señaladas. El texto de la norma no fija de
manera clara esta interpretación, ni el accionante aporta elementos jurídicos
suficientes para poder concluir que esa interpretación supuesta de la norma de
la Ley Estatutaria debe ser, necesariamente, la única aceptable. Por ello, la
contradicción normativa que se sugiere entre la norma acusada en el presente
proceso (artículo 47 de la Ley 1551 de 2012) y la norma referida de la Ley
Estatutaria (artículo 42A de la Ley 270 de 1996), surge de la interpretación y
la lectura que el accionante hace de la segunda de estas normas. 2.2.6. Teniendo
en cuenta las consideraciones precedentes, la Sala resuelve inhibirse de hacer
pronunciamiento alguno con relación al cargo por violación de reserva de
ley estatutaria. Ahora bien, aunque muchos de los apartes normativos acusados del artículo 47 contemplan medidas concretas y específicas dentro del trámite del cumplimiento del requisito de la conciliación prejudicial, los cargos se dirigen de manera genérica al hecho de que se exija la conciliación prejudicial como requisito procesal para la interposición de una acción ejecutiva en contra de un municipio. Medidas concretas y específicas como, por ejemplo, establecer un término de seis meses después de expedido el acto administrativo para poder solicitar la conciliación, o establecer que la conciliación no requerirá para su celebración de abogado por parte del acreedor, son decisiones legislativas que se acusan dentro de la acción de inconstitucionalidad, sin presentar cargos concretos y específicos que justifiquen de forma autónoma, su declaratoria de inconstitucionalidad. La acción supone que los artículos en cuestión deben ser declarados inconstitucionales con base en el cargo denominado ‘cargo único: violación directa de la Constitución’, según el cual se desconocen los artículo 13, 29, 53, 229 y 243 en los cuales se contemplan el principio de igualdad, los derechos laborales y el derecho de acceso a la justicia y demás derechos procesales. La demanda no presenta cargos específicos respecto de los incisos demandados, sugiriendo que los mismos deberían ser declarados inexequibles, como una consecuencia de haber resuelto, de forma genérica, la inconstitucionalidad de la exigencia del requisito de la conciliación prejudicial en los procesos ejecutivos contra municipios. Por tanto, la
Sala Plena de esta Corte advierte que la constitucionalidad de los textos
legales acusados sólo se analizará frente al cargo presentado en contra de la
posibilidad de exigir en todo proceso ejecutivo ante un municipio, el requisito
de la conciliación prejudicial. A continuación se hará referencia a los
tres cargos adicionales que si son susceptibles de análisis y a los problemas
jurídicos que de ellos se derivan. 3. Problemas jurídicos 3.1. La acción de inconstitucionalidad
cuestiona la regla contemplada en el aparte demandado del artículo 47 de la Ley
1551 de 2012, por tres razones fundamentales, por violar el derecho de acceso a
la justicia, por vulnerar el principio de igualdad y por desconocer el
principio de igualdad. 3.1.1. El accionante considera que la
regla legal acusada viola el derecho de acceso a la justicia, puesto que exigir
el requisito de la conciliación prejudicial en todo proceso ejecutivo
adelantado en contra de un municipio, supone una carga irrazonable sobre el
derecho que tiene una persona a reclamar que se ejecute un derecho cierto. Para
el accionante, no es razonable, a la luz de la Constitución, que se exija a una
persona intentar conciliar sus derechos con el Estado, a pesar de que se trate
de derechos claros y ciertos, obtenidos muchas veces, luego de un largo proceso
judicial de carácter declarativo. Sumar un requisito más (la conciliación
extrajudicial) al trámite que deben adelantar las personas para reclamar su
derechos frente a un municipio, se convierte en una carga que no es razonable,
alega entonces el accionante. Se indica desde un inicio en la acción de
inconstitucionalidad presentada, que la violación alegada es especialmente
grave cuando se trata de derechos de carácter laboral, por cuanto ello implica
un desconocimiento de derechos especialmente protegidos por la Carta Política. 3.1.2. El
segundo cargo se refiere al principio de igualdad. Para el accionante es
irrazonable que el legislador establezca una diferencia de trato entre deudores
de los municipios y todos los demás deudores. A su parecer, el orden
constitucional no permite hacer diferencia de trato entre los deudores,
únicamente, busca establecer un privilegio a favor de los municipios, incluso
frente a otras personas de derecho administrativo, de igual o mayor jerarquía. 3.1.3. El
tercer cargo, se referiría concretamente a los derechos laborales. Si bien la
acción de inconstitucionalidad cuestiona la razonabilidad constitucional, en
general, de la norma acusada, su principal cuestionamiento es la violación de
los derechos laborales. Se sostiene que el derecho constitucional
de irrenunciabilidad de las garantías mínimas laborales, las cuales
no pueden ser objeto de negociación o de conciliación, se ve comprometido. Además,
se resalta que se desconoce lo que la jurisprudencia constitucional ya ha
señalado al respecto. Para la acción,
la norma establece “[…] lo que otrora fuera declarado inexequible por
la Corte Constitucional en la sentencia C-893 de 2001, como quiera que en
criterio de esa Corporación era inconstitucional la exigencia del requisito
obligatorio de procedibilidad de la conciliación extrajudicial en materia
laboral […]”. 3.2. Los
problemas jurídicos que la Sala Plena debe resolver, entonces, son los
siguientes, (i). ¿viola
el legislador el derecho de acceso a la justicia al establecer el trámite de la
conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos
ejecutivos que se promuevan contra los municipios, teniendo en cuenta de que se
trata de derechos ciertos, expresos y exigibles que pueden ser garantizados de
una vez? (ii). ¿viola
el legislador el principio de igualdad al imponer a los deudores de los
municipios una carga procesal que no tienen los demás deudores en los procesos
ejecutivos (conciliación prejudicial), incluso contrariando la regla general
establecida en el nuevo Código General del Proceso (art. 613, CGP)? (iii). ¿viola
el legislador los derechos laborales de los trabajadores que tienen pendiente
el pago de deudas por los municipios, susceptibles de ser reclamadas mediante
un proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de
los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y el
derecho a la igualdad, al exigirles un requisito procesal (la conciliación
prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el resto de los
trabajadores? 3.3. Para responder estos problemas jurídicos la jurisprudencia se referirá, en primer término, a la jurisprudencia constitucional sobre la conciliación prejudicial como requisito procesal en materia contencioso administrativa y laboral. A continuación, se analizará el contenido de la norma demandada y alcance de la acción de inconstitucionalidad analizada para, finalmente, pasar a resolver cada uno de los problemas jurídicos planteados. 4.
Jurisprudencia constitucional sobre la conciliación prejudicial como requisito
procesal en materia contencioso administrativa y laboral. En varias
oportunidades la jurisprudencia constitucional se ha referido a la cuestión de
la conciliación prejudicial en el ámbito del derecho contencioso
administrativo, así como en otras áreas del derecho.11 Se ha
referido, por ejemplo, a las especiales facultades del Ministerio Público para
poder cuestionar judicialmente los acuerdos conciliatorios alcanzados por las
partes, en cuestiones contencioso administrativas.12 Incluso se
ha referido al tema en el contexto de la acción de tutela.13 A
continuación se hará referencia específicamente a aquellas decisiones
jurisprudenciales que han abordado la cuestión, haciendo especial énfasis en
las que se ha tratado la exigencia de la conciliación prejudicial como
requisito de procesos contencioso administrativos y laborales. 4.1. En la
sentencia C-160 de 1999, la Corte decidió que una norma legal que establece la
conciliación prejudicial obligatoria en materia laboral, de forma general, sin
distinciones y precisiones necesarias para asegurar los derechos fundamentales,
en especial, el derecho de acceso a la justicia, es inconstitucional.14 La
Corte consideró que la conciliación prejudicial de forma general y amplia, el
medio legal que se había puesto como condición legal obligatoria para poder
presentar judicialmente el reclamo, era un obstáculo para el goce efectivo de
los derechos contrario a la Carta Fundamental, por varias razones. En primer
lugar, se consideró probado en el proceso que el medio elegido no aseguraba la
adecuada obtención de la finalidad propuesta, por cuanto materialmente no
existían las condiciones reales y efectivas que permitieran la realización de
las conciliaciones exigidas.15 Segundo, la norma era vaga y
general; se refería a los asuntos laborales sin distinguir aquellos en los
cuales, se compromete el goce efectivo de los derechos laborales fundamentales,
resaltando especialmente la inconstitucionalidad de imponer la obligación de
realizar una conciliación prejudicial previa a todo proceso ejecutivo. Tercero,
la superposición de dos figuras procesales, la conciliación prejudicial y la
vía gubernativa.16 Cuarto, la falta de definición de si se
interrumpía o no el término para la de ‘prescripción de la acción’, lo cual
generaba gran incertidumbre en cuanto al ejercicio del derecho de acceso a la
justicia.17 Y finalmente, quinto, se consideró que la ausencia
de un plazo legal para agotar el requisito de la conciliación dejaba el derecho
de interponer una demanda judicial ‘en suspenso’.18 4.1.1. En síntesis, exigir la conciliación prejudicial como requisito procesal en materia de procesos judiciales de forma general e imprecisa es una herramienta legal irrazonable constitucionalmente, (i) si se carece de los medios suficientes para ofrecer el servicio, teniendo en cuenta la dimensión de la demanda (problemas de disponibilidad del derecho de acceso a la justicia); (ii) si se emplean normas vagas y ambiguas o altamente indeterminadas, que ponen en riesgo el ejercicio de los derechos judiciales laborales19 y (iii) si se impone como requisito al ejercicio de derechos laborales que, por disposición constitucional, no son objeto de conciliación o transacción alguna. Con relación a este último aspecto, la Corte consideró expresamente que ello es así, a propósito de los procesos ejecutivos. Dijo la Corte, “[…] la conciliación no opera en los procesos ejecutivos, porque en razón de su naturaleza la conciliación busca crear una situación de certeza en cuanto a los derechos laborales que el trabajador reclama al empleador, lo cual, por sustracción de materia no se requiere cuando ya se posee un título ejecutivo del cual emana una obligación a cargo de éste que para el trabajador configura un derecho cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni negociar, como lo prevé el art. 53 de la Constitución Política.”20 4.1.2. En
esta oportunidad la Sala advierte que la figura de la conciliación prejudicial
no riñe necesariamente con los procedimientos judiciales en los que se debaten
cuestiones laborales. La cuestión, se indicó, es que la figura legal que se
construya con tales propósitos, debe respetar los límites y parámetros
constitucionales, para ser considerada razonable constitucionalmente. En
palabras de la Corte, una norma que establece la conciliación como requisito de
procedibilidad, si bien está orientada a fines constitucionalmente legítimos, e
incluso imperiosos21, como la analizada en aquella oportunidad, “[…] siempre
que se den las siguientes condiciones: (I) que se cuente con los medios
materiales y personales suficientes para atender las peticiones de conciliación
que se presentan por quienes están interesados en poner fin a un conflicto
laboral; (II) que se especifique concretamente cuáles son los conflictos
susceptibles de ser conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente no admiten
el trámite de la conciliación; (III) que se defina, tratándose de conflictos
que involucran a la Nación o a entidades públicas descentralizadas o
instituciones o entidades de derecho social sí, además, del agotamiento de la
vía gubernativa se requiere agotar la conciliación, o si ésta sustituye el
procedimiento no relativo a dicho agotamiento; (IV) que se establezca que la
petición de conciliación, interrumpe la prescripción de la acción; (V) que se
determine un tiempo preciso durante el cual se debe intentar la conciliación
expirado el cual las partes tienen libertad para acceder a la jurisdicción laboral.”22 Para la
Corte, las condiciones señaladas “[…] constituyen las bases mínimas que
permiten asegurar […] el fácil y rápido acceso a la justicia”,
que no puede quedar supeditado “a la exigencia de requisitos exagerados,
irrazonables y desproporcionados contenidos en la respectiva regulación
normativa, ni ser obstaculizado en razón de omisiones del legislador […]”.23 4.2. En la
sentencia C-247 de 1999 la Corte Constitucional resolvió, entre otras cosas,
estarse a lo resuelto en la sentencia C-160 de 1999, en cuanto a la declaración
de inconstitucionalidad de establecer como requisito procesal la conciliación
prejudicial en los procesos laborales, y declarar constitucional el haber
establecido legislativamente tal requisito en los procesos de familia.24 Para
la Corte, “[…] la conciliación previa obligatoria en materia de
familia, resulta exequible sólo si corresponde a los asuntos establecidos en el
inciso segundo del artículo 88, y si dentro de las autoridades ante las que
puede llevarse a cabo, está incluido el Juez Promiscuo Municipal, cuando no
exista en el sitio, alguno de los otros funcionarios que la norma señala: Juez
de Familia, Comisario de Familia, pues, se repite, el Juez Promiscuo Municipal,
también tiene competencia en asuntos de familia señalados por la ley, conforme
a lo dispuesto en el artículo 7, del Decreto 2272 de 1989”; bajo “estas
consideraciones” se declaró exequible el artículo 88 de la Ley 446 de 1998.25 4.3. En la
sentencia C-893 de 2001 la Corte Constitucional analizó una serie de normas
relativas a la conciliación incluidas en la Ley 640 de 2001. Dentro de los
cinco problemas jurídicos que fueron considerados y analizados por la Corte en
dicho fallo se contempló “si es inconstitucional la norma que
consagra la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en
asuntos laborales”.26La
Corte consideró que “[…] dada la naturaleza voluntaria de los mecanismos alternativos
de solución de conflictos en general, y de la conciliación laboral, en
particular, el legislador no [puede]establecerla como un requisito
obligatorio de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción laboral […]”; por ello indicó que la norma analizada en
aquella oportunidad “[…] quebranta abiertamente el principio constitucional contenido
en el artículo 53 de la Carta, según el cual, corresponde a la Ley tener en
cuenta la facultad de los trabajadores para transigir y conciliar sobre
derechos inciertos y discutibles, la cual se ve afectada cuando se exige al
particular acudir a la conciliación como requisito previo a la presentación de
la demanda”.27 En este
pronunciamiento, la Corte Constitucional indicó algunas de las principales
características de la figura procesal de la conciliación. Primero, se resaltó
que la conciliación es un medio de acceso a la administración de justicia. En
tal medida, no se trata de una figura ajena al derecho de acceso a la justicia.
Por el contrario, es uno de los medios para materializar dicha garantía
constitucional.28 En segundo lugar, la conciliación es un
mecanismo alternativo de resolución de conflictos que puede darse, bien en el
contexto judicial, bien por fuera de este.29 En tercer lugar,
la Corte indicó que se trata de un trámite que es realizado por un tercero
neutral y ajeno al conflicto30 que, [cuarto] actúa temporalmente
en virtud de la autorización que le dieron las partes.31 También
resalto, en quinto lugar, que la conciliación es un acto jurisdiccional32 que
es, además, un mecanismo excepcional (sexto).33 Finalmente, en
séptimo lugar, se resaltó que la conciliación es un sistema voluntario,
consensual.34 4.4.
Posteriormente, en la sentencia C-1195 de 2001 la Corte Constitucional se
pronunció con relación al requisito de la conciliación prejudicial en las
jurisdicciones distintas a la laboral.35 Se decidió que es constitucional
establecer el requisito procesal de la conciliación prejudicial en materias
civil, contencioso administrativa y de familia, por los cargos analizados en la
sentencia, y “bajo el entendido que cuando hubiere violencia
intrafamiliar la víctima no estará obligada a asistir a la audiencia de
conciliación y podrá manifestarlo así al juez competente, si opta por acudir
directamente a la jurisdicción del Estado.”36 4.4.1. Para
la sentencia “[…] la afectación del derecho a acceder a la justicia que
imponen las normas demandadas consiste en imponer un plazo de tres meses dentro
del cual las partes deben acudir a una audiencia de conciliación, antes de
llevar la controversia ante la jurisdicción. […]”37Para la
Corte, se trata de una herramienta legislativa razonable constitucionalmente.
En primer lugar, busca fines legítimos [resolver de manera
rápida un conflicto, a menores costos que la justicia formal; promueve la participación de los particulares en la
solución de controversias, bien sea como conciliadores, o como gestores de la
resolución de sus propios conflictos; contribuye a la consecución de la
convivencia pacífica, uno de los fines esenciales del Estado; favorece la
realización del debido proceso (artículo 29), en la medida que reduce el riesgo
de dilaciones injustificadas en la resolución del conflicto; y busca contribuir
a la descongestión de los despachos judiciales; para la Corte estos fines
“[…] buscados por el legislador con la conciliación prejudicial
obligatoria son legítimos e importantes desde el punto de vista constitucional.”38].
En segundo lugar, se consideró que la conciliación es un medio que no está
prohibido constitucionalmente y que constituye, como requisito procesal, una
limitación “de orden temporal, que puede ser superado por la decisión de las
partes”.39 En tercer
lugar, se consideró que la herramienta elegida, es un medio ‘adecuado y
efectivamente conducente’ para alcanzar los fines propuestos. La Corte
consideró que se garantiza el acceso a la justicia pues “[…] ofrece un
espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de la autocomposición
y permite que asuntos que normalmente no llegan a la justicia estatal formal
porque las partes los consideran dispendiosos, difíciles o demasiado onerosos
en términos de tiempo y esfuerzos, puedan ser ventilados y resueltos
rápidamente y a un bajo costo”. Se logra efectivamente la participación de
los particulares en la administración de justicia, permitiendo la intervención
del conciliador o de las partes que autocomponen la controversia.
Promueve la convivencia pacífica, en tanto la audiencia de conciliación “constituye
un espacio para el diálogo, que permite limar asperezas, ampliar la concepción
que las partes tienen respecto del conflicto, entender el origen del conflicto,
reconocer al otro como interlocutor válido e identificar posibles alternativas
de solución. Este espacio posibilita la superación gradual de la cultura
del litigio y crea oportunidades para establecer relaciones duraderas entre las
partes después de acordada una solución al conflicto, “[…] ya que dada
la naturaleza de la conciliación como proceso de negociación asistida y el
carácter voluntario de la solución a que puedan llegar las partes, se reduce la
condición de ‘ganador’ y ‘perdedor’ que surge durante un proceso de
adjudicación.”40 También se consideró que la conciliación
prejudicial obligatoria promueve que los conflictos sean resueltos sin
dilaciones injustificadas pues, como “[…] las partes mantienen el
control de la audiencia, del procedimiento y de los resultados de la misma, la
resolución del conflicto depende de su voluntad y tomará tanto tiempo como
ellas determinen.”41 Finalmente, se consideró que la figura
procesal analizada “[…] tiene un impacto positivo en la reducción del
número de procesos que ingresan al sistema de justicia, pues ofrece un espacio
en el cual las partes pueden llegar a una solución consensual que desestimula
el uso de los sistemas adversariales de la justicia estatal formal,
con lo cual este medio resulta adecuado y efectivamente conducente para
descongestionar los despachos judiciales.” En tal media, la Corte concluyó
que la obligatoriedad de la conciliación prejudicial
como requisito de procedibilidad, es adecuada para alcanzar los fines señalados
y, además, efectivamente conducente para el logro de éstos, “salvo en el
caso de la conciliación en asuntos de familia cuando existen condiciones de
violencia intrafamiliar”.42 4.4.2. La Corte precisó que la decisión adoptada no suponía un cambio de
jurisprudencia frente a la declaratoria previa de inconstitucionalidad del
requisito procesal de la conciliación prejudicial en materia laboral (sentencia
C-893 de 2001), por cuanto aquella decisión se había adoptado considerando la
especial protección de las relaciones laborales y las expresas prohibiciones
constitucionales para conciliar sus derechos.43 En la sentencia
C-1195 de 2001 se reiteraron los parámetros fijados por la jurisprudencia en la
sentencia C-160 de 1999,44 y se resaltó que en aquella
oportunidad, “[…] quedó establecido que el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social no cuenta con los medios físicos y personales para atender en
forma pronta, oportuna, eficaz y eficiente las funciones que en materia de
conciliación le han sido asignadas a los inspectores del trabajo.”45 4.5. La Corte
Constitucional ha reconocido el amplio margen de configuración legislativa con
que se cuenta en materia procesal, en especial, cuando se encuentran en juego
especiales valores constitucionales. En tal medida, decidió que “la
diferencia de trato conferida por la Ley a la acción de repetición, en el
sentido de no exigir conciliación previa a la apertura del proceso, es
constitucionalmente razonable” (C-314 de 2002).46 Resaltó
que se trata de “[…] una
vía procesal cuya titularidad es exclusiva del Estado, nunca de un particular,
como sucede con las acciones de reparación directa y contractual”; es de
carácter ‘obligatorio’ y “su finalidad es la concreción de la reparación
patrimonial prevista en el artículo 90 de la Constitución”.47 Así,
se consideró que el trato legal diferente a la acción de repetición, “[…] viene
impuesta por la conjunción de una titularidad exclusiva y de la obligatoriedad
de la acción, [por lo que] es posible determinar que el objetivo
del trato diferencial otorgado por el legislador es la defensa de los intereses
públicos custodiados por el Estado.”48 La Corte también
consideró que tampoco se trataba de un privilegio a favor del Estado,
violatorio del principio de igualdad. Dijo al respecto, “Con todo, la norma acusada podría juzgarse contraria al principio de igualdad constitucional en la medida en que establece un privilegio procesal a favor del Estado, que el legislador no confiere a los particulares en ejercicio de las demás acciones judiciales frente a las cuales sí se requiere conciliación prejudicial. || No obstante, precisamente porque la acción de repetición es una acción cuyo titular exclusivo es el Estado, el legislador estaría habilitado para otorgar la excepción contenida en la norma acusada sin que por ello se entienda violentado el principio de igualdad. Ciertamente, la posición que afronta el Estado frente a la vulneración de su patrimonio, que -debe recordarse- es el mismo patrimonio público, no es similar a la del particular que recibe un desmedro económico de tipo individual. Por ello, atendiendo al hecho de que el fin perseguido por ese trámite judicial es la recuperación de recursos públicos, resulta entendible y justificado que el Legislador releve a su titular de la obligación de conciliar el pleito antes de iniciar el trámite ante el juez correspondiente.”49 4.6.
Posteriormente, en la sentencia C-417 de 2002, la Corte ratificó “[…] la
doctrina desarrollada en las sentencias C-160 de 1999, C-247 de 1999 y C-1195
de 2001, según la cual la consagración de un intento de conciliación como
requisito de procedibilidad no viola en sí misma la Carta, pero es necesario
que el juez constitucional examine siempre si las distintas regulaciones son
proporcionadas y razonables, ya que algunas de ellas podrían desconocer el derecho
de acceder a la justicia o vulnerar otras cláusulas constitucionales.”50 Ahora
bien, en la medida en que es legítimo establecer el intento de conciliación
“[…] como requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción de
lo contencioso administrativo, entonces es válido que la ley señale ante qué
instancias debe desarrollarse ese intento; […] la escogencia de los
agentes del Ministerio Público para tal efecto se justifica precisamente para
proteger la legalidad y los intereses patrimoniales de la Administración […].”51 4.7. Una vez
se ha hecho referencia a las principales líneas jurisprudenciales aplicables a
los problemas jurídicos sometidos a consideración de la Corte, y antes de
entrar a resolverlos, se hará referencia a la norma sometida a análisis y al
alcance de la demanda presentada. 5. Contenido
de la norma demandada y alcance de la acción de inconstitucionalidad analizada 5.1. El
artículo acusado (art. 47) forma parte de una ley que se ocupa de establecer
normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios
(Ley 1551 de 2012). Expresamente, la Ley indica que su objeto es “modernizar la
normativa relacionada con el régimen municipal” teniendo como marco
de referencia, “la autonomía que reconoce a los municipios la Constitución y
la ley”. El objetivo de la Ley es que la normatividad se convierte en un
real “instrumento de gestión para cumplir sus competencias y funciones”. 5.2. Uno de los ámbitos de modificación que hizo la Ley 1551 de 2012 en la normatividad municipal, fue resaltar expresamente algunos criterios que deben regir la administración que si bien podían entenderse incorporados tácitamente, se hicieron explícitos y expresos para reforzar así su obligatoriedad y aplicabilidad. En efecto, el artículo 5° de la Ley 136 de 1994, por medio de la cual se dictaron en su momento normas con el mismo propósito, esto es, ‘modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’, establece que la organización y el funcionamiento de los municipios se deberán desarrollar (i) con arreglo a los postulados que rigen la función administrativa y regulan la conducta de los servidores públicos, y (ii) con ‘sujeción a los principios de eficacia, eficiencia, publicidad y transparencia, moralidad, responsabilidad e imparcialidad’, los cuales se han de aplicar ‘de acuerdo con los siguientes criterios’. El artículo
4° de la Ley 1551 de 2012 tiene por objeto añadir tres criterios adicionales
para la aplicación de los principios de la administración pública señalados en
el artículo 5° de la Ley 136 de 1994. A los siete contemplados
previamente, los criterios de “(1) coordinación; (2) concurrencia,
(3) subsidiariedad, (4) complementariedad, (5) eficiencia,
(6) responsabilidad y transparencia, y (7) participación”,
la Ley del 2012 añadió tres criterios adicionales de aplicación de los
principios de la administración pública. Tales criterios adicionales son, a
saber (8) sostenibilidad, en términos ecológicos,52 (9)
asociatividad, y (10) economía y buen gobierno. Este último
criterio es entendido así: “el municipio buscará garantizar
su autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá propender por la
profesionalización de su administración, para lo cual promoverá esquemas
asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno en su
conformación y funcionamiento” (art. 4° Ley 1551 de 2012). 5.3. En
desarrollo del criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente
los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal, el artículo
47 de la Ley 1551 de 2012 contempla una serie de medidas orientadas a
establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de los
procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios. El principal
contenido de la norma objeto de la presente controversia constitucional, es la
posibilidad de exigir el requisito de la conciliación prejudicial en los
procesos ejecutivos en contra de los municipios. De acuerdo con las
intervenciones del Gobierno en defensa de la norma, se trata de una disposición
que busca permitir a las administraciones municipales tomar decisiones de
gestión y planeación financiera, sobre cómo conciliar los planes de pagos de
las obligaciones que pueden ser objeto de cobro judicial ejecutivo. Se ofrecen
herramientas a la administración territorial para asegurar la sostenibilidad de
la entidad territorial, ayudándole concretamente a planear estratégicamente el
pago de sus deudas, y tener así mecanismos que le permitan cumplir con sus
obligaciones, sin afectar las finanzas del municipio. 5.4. La Sala debe hacer la precisión de que la acción de inconstitucionalidad de la referencia dirige su acción de inconstitucionalidad contra el inciso primero del artículo 47 que establece la regla general mencionada y advierte que el trámite de tal conciliación deberá ser el establecido legalmente para los asuntos contencioso administrativos. Pero también se demanda el inciso segundo (que establece la libertad del acreedor de concurrir al proceso sin abogado, la no necesidad de aprobación judicial del acuerdo al que se llegue y la advertencia de que el incumplimiento de la conciliación ‘sólo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo correspondiente’), el inciso tercero (que establece la acumulación para trámite conjunto de todas las solicitudes relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio, respetando el orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999),53 y el primer inciso del primer parágrafo (que establece que cuando se trate de actos administrativos expedidos por autoridades municipales, en los que conste la obligación de pagar una suma de dinero sólo podrá solicitarse la conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo). La acción de la referencia no incluye dentro de la demanda el tercer inciso del artículo 47 (acerca de las reclamaciones que pueden ser excluidas de la programación de pagos en la audiencia de conciliación), el inciso cuarto (acerca de pagos que pueden ser objetados por la Procuraduría o por la Contraloría respectiva y, como consecuencia, excluidos del acuerdo conciliatorio), el segundo inciso del primer parágrafo (que ordena la acumulación de los procesos ejecutivos adelantados por un mismo acreedor en contra de un municipio), así como tampoco el parágrafo segundo (que altera el comité de conciliación para los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categorías) ni el parágrafo transitorio del artículo (el parágrafo transitorio tiene cuatro incisos; primero, advierte que los procesos ejecutivos actualmente en curso deberán ser suspendidos hasta tanto no se adelanten las conciliaciones; segundo, autoriza a las entidades públicas de todos los órdenes a rebajar interese pendientes o sanciones a que haya lugar, con relación a deudas de los municipios; tercero, establece descuentos especiales para los interese de las deudas de carácter tributario o parafiscal; cuarto, indica que no procede el cobro contra el municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de cofinanciación, cuando se compruebe que se originaron en conductas contrarias a la Ley que hayan generado detrimento al patrimonio público). A
continuación, pasa la Sala a resolver los tres problemas jurídicos formulados
previamente. 6. El
legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la
conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos
ejecutivos que se promuevan contra los municipios. La Sala
considera que la respuesta al primero de los problemas jurídicos planteados es
negativa. Dejando de lado los derechos de carácter laboral, que serán
analizados con ocasión del tercero de los problema planteados, puede concluirse
que la norma acusada no viola el derecho de acceso a la administración de
justicia, ni impone una carga irrazonable para el ejercicio de los derechos
claros y ciertos de los acreedores de los municipios. 6.1. El
análisis de constitucionalidad en el presente caso debe tener en cuenta que la
norma en cuestión no implica un alto impacto sobre alguno de los contenidos nucleares
del derecho de acceso a la justicia. De hecho, el reclamo del accionante no se
funda en señalar que el requisito de la conciliación prejudicial prohíbe el
ejercicio de acciones judiciales o la presentación de pruebas o imponga alguna
otra medida legislativa que pueda tener tal grado de impacto en los ámbitos
centrales de protección del derecho de acceso a la justicia. Para la acción
presentada, la norma legal acusada impone una carga que se considera
irrazonable, por cuanto obliga a los acreedores de los municipios a cumplir con
el requisito procesal de adelantar una conciliación prejudicial en los procesos
ejecutivos contra municipios, a pesar de que se trata de derechos ciertos que
deberían poder hacerse efectivos judicialmente, sin controversias ni intentos
de conciliaciones adicionales. En tal medida, no está la Sala ante una norma
que prima facie comprometa gravemente aspectos nucleares de un
derecho fundamental y, en consecuencia, implique adelantar un juicio riguroso y
celoso de la protección de la Constitución. 6.2. La norma
acusada (artículo 47 de la Ley 1551 de 2012) es razonable constitucionalmente
en tanto propende por fines legítimos e imperiosos, a través de un medio que no
está prohibido constitucionalmente y que es adecuado para alcanzar tales fines. 6.2.1.
Teniendo en cuenta el texto de la norma acusada y la intervenciones en defensa
de la misma, se puede establecer que tiene por finalidad promover la
sostenibilidad fiscal de los municipios y el saneamiento de sus finanzas,
asegurando así, el adecuado manejo de los recursos de ese nivel territorial y
permitiendo a las administraciones planear de manera estratégica sus políticas
para el manejo de las deudas reconocidas y ejecutables. Para la Sala, se trata
de fines que son legítimos a la luz de la Carta Fundamental. De hecho se trata
de propósitos imperiosos constitucionalmente. De acuerdo con el Gobierno, como
se dijo, la disposición busca permitir a las administraciones municipales tomar
decisiones de gestión y planeación financiera, sobre cómo conciliar los planes
de pagos de las obligaciones que pueden ser objeto de cobro judicial ejecutivo.
Los municipios son las entidades territoriales básicas de la administración
pública. A través de ellos, se constituye el poder local de base y se garantiza
la promoción y cumplimiento de los derechos fundamentales. Las herramientas
normativas de la Ley 1551 de 2012, propenden por la construcción de un marco
legal que ofrezca a los municipios la posibilidad de contar con los medios para
poder actuar de forma moderna, eficiente y adecuada, dados los principios que
gobiernan el actuar de la administración pública. El artículo 47
específicamente, busca ofrecer tales herramientas en la planeación del pago de
las deudas por las que el Municipio puede ser ejecutable judicialmente. 6.2.2. En segundo lugar, el medio empleado en el presente caso [a saber, el hacer obligatoria la conciliación prejudicial en los procesos ejecutivos ante los municipios] no es una medida que se encuentre prohibida o excluida por lo el orden constitucional vigente. De hecho, la conciliación es una institución de derecho que es reconocida por la propia Constitución Política (art 116, CP) y que, incluso, advierte la posibilidad que tienen las personas particulares de ser investidas temporalmente con facultades para ejercer funciones de conciliadores. Como se indicó previamente, establecer la conciliación como requisito para el ejercicio de las acciones civiles, de familia o contencioso administrativas, ya ha sido considerado por la Corte Constitucional como un medio no prohibido que legítimamente puede ser empleado por el legislador, siempre y cuando no conlleve una carga desproporcionada e irrazonable sobre los derechos fundamentales, teniendo en cuenta el diseño específico que se dé a la institución por parte de las normas. 6.2.3. En
tercer lugar, la Sala advierte que el medio empleado para alcanzar los fines
propuestos es un camino adecuado. La herramienta legislativa seleccionada,
permite a los municipios tomar acciones reales para adoptar medidas que le
permitan efectuar una planeación estratégica con relación al manejo de las
finanzas y, concretamente, a las acciones que se deben tomar con ocasión de las
deudas que han contraído en razón de su actividad. De hecho, de acuerdo con las
intervenciones, se trata de herramientas útiles, teniendo en cuenta el grado de
afección real de las finanzas de muchos municipios, actualmente. El imponer a
las personas que promuevan procesos ejecutivos contra los municipios la carga
de intentar conciliar las deudas que pueden ser objeto de dichos procesos,
antes de iniciar el trámite judicial, da a estas entidades territoriales una
oportunidad para hacer planes de pagos que concilien el deber de cumplir y
honrar tales compromisos como corresponde, por una parte, pero a la vez permite
a los municipios evitar que en el cumplimiento de dichas obligaciones se
comprometan gravemente las finanzas y los recursos, llegando a poner en riesgo
las sostenibilidad fiscal y financiera de estas entidades y la opción de cumplir
con los deberes constitucionales fundamentales superiores que les han sido
encomendados. Así, tal es el caso de la protección del derecho a la salud, del
derecho a la educación o a la adecuación y manejo del sistema de acceso al
servicio de agua potable, en especial, de la población más necesitada y
vulnerable. En el
presente caso, el diseño concreto de la herramienta legislativa consagrada en
el artículo 47 acusado, contempla una serie de medidas complementarias que
permiten concluir que la manera como específicamente ha sido consagrada la
conciliación prejudicial, es especialmente conducente a la finalidad buscada.
En efecto, el artículo en cuestión establece que se ‘autoriza a las
entidades públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios a
rebajar (i) los intereses pendientes o (ii) las
sanciones a que haya lugar, y (iii) a condonar el
capital o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que
correspondan a las funciones de la entidad acreedora’. Adicionalmente,
advierte la norma que ‘si se trata de obligaciones tributarias o
parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por
ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar’, pero ‘siempre
y cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital
correspondiente en un máximo de dos vigencias fiscales’; la norma advierte
que este plazo puede ‘ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de
municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría.’ Finalmente, se advierte que también
se establecen límites a estas facultades, como por ejemplo, que no procede el
cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes de convenios
interadministrativos o de cofinanciación, ‘cuando se compruebe que estas se
originaron por conductas de los funcionarios responsables, en contradicción a
la Ley, que generaron detrimento al patrimonio público’, precisando que si
el detrimento ocurrió por ‘una incorrecta gestión municipal, como por
deficiencias en el control debido por parte de las entidades del orden nacional
o departamental’, las entidades públicas deberán convenir una estrategia
para lograr, a través de los procesos judiciales, fiscales y disciplinarios
correspondientes, ‘determinar las responsabilidades a que haya lugar en
contra de los funcionarios que hayan causado el daño y recuperar el dinero
público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin al que
estaba destinado, lo cual deberá consignarse en el acta de liquidación
correspondiente’. En otras palabras, la conciliación
prejudicial como requisito procesal en los procesos ejecutivos contra los
municipios es una herramienta legislativa que permite a estas entidades
territoriales desarrollar
el criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios
de autosostenibilidad económica y fiscal. Especialmente si se tiene
en cuenta el diseño particular de la institución, que se acompaña de medidas
normativas que le permiten a aquellas entidades acreedoras de los municipios,
llegar a acuerdos de conciliación en los que se incluyan, además, descuentos
considerables sobre los montos que deberán ser cancelados. Se trata, de
conciliaciones y acuerdos de pago que no sólo permiten a los municipios adoptar
estrategias y planes para asumir razonablemente las deudas que pueden ser
ejecutadas en su contra, sino que se permite alcanzar disminuciones importantes
y considerables, que ayudan a alcanzar los objetivos propuestos de manera más
efectiva. La norma
identifica cuáles son las obligaciones en las que es razonable limitar temporal
y parcialmente el derecho de acceso a la justicia (en este caso, el cobro
judicial de derechos ciertos, claros y exigibles), permitiéndole a los
municipios estructurar y planear el pago de sus obligaciones ejecutables
judicialmente y cuyos acreedores tienen el propósito real y presente de cobrar.
En efecto, la norma asegura al municipio espacios para negociar aquellas
deudas que claramente deben ser asumidas y pagadas, por cuanto no se encuentran
en debate o controversia judicial. 6.2.4. Finalmente,
no advierte la Sala Plena que, prima facie, se esté sacrificando
desproporcionadamente los derechos de acceso a la justicia de las personas que
son acreedoras de los municipios. Fundamentalmente porque si bien se impone el
deber de llevar a cabo el trámite de la conciliación, nunca el deber de tener
que tranzar o conciliar efectivamente los derechos que se pretenden reclamar.
Nadie está obligado a ceder sus derechos o aceptar el plan de pago que sea
propuesto por el Municipio durante la conciliación. La institución sigue
fundándose en la voluntad autónoma y libre de quienes deciden llegar a un
acuerdo conciliatorio. Por tanto, la norma acusada no pone un obstáculo
insalvable o exagerado sobre los derechos de los acreedores de deudas claras y
ciertas que tengan los municipios. Se exige darle la opción al municipio
respectivo para que tenga la oportunidad de hacer una propuesta conciliatoria;
será el acreedor quien libremente decida si la acepta o no. La norma, por
tanto, impone una carga sobre el derecho de acceso a la justicia que es
limitada y permite proteger el buen manejo de las finanzas públicas, de acuerdo
con los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal. 6.2.5. En
resumen, el legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al establecer
la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos
ejecutivos que se promuevan contra los municipios, por cuanto es una
herramienta razonable, en tanto busca fines legítimos e imperiosos
constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es conducente para
alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente otros
valores, principio o derechos constitucionales. 7. El
legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los
municipios una carga procesal que no se impone a los demás deudores en los
procesos ejecutivos (conciliación prejudicial). La respuesta
al segundo problema jurídico planteado también es negativa. Dejando de lado el
derecho a la igualdad de los trabajadores, asunto que será considerado en el
siguiente apartado de esta sentencia, la Sala considera que el legislador no
viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los municipios una
carga procesal que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos
(conciliación prejudicial). En el anterior capítulo se señaló por qué la
restricción impuesta al derecho de acceso a la justicia de los titulares de
créditos de municipios, ejecutables judicialmente es razonable
constitucionalmente. En el presente, se señala por qué es razonable a la luz
del derecho de igualdad, que tal limitación se imponga a ese grupo de
acreedores, cuando tal regla no se fija para los acreedores de otros deudores. 7.1. La
acción de inconstitucionalidad considera que hay un tratamiento diferencial
entre dos grupos de acreedores. Por una parte todos aquellos que son titulares
de un crédito con algún municipio y pueden iniciar un proceso ejecutivo en su
contra y, por otra, todos aquellos que son titulares de un crédito que también
puede ser objeto del mismo cobro ejecutivo, pero que no es una deuda que deba
pagar un municipio. Mientras que en el primer caso el acceso a la justicia se
condiciona a la realización de la conciliación prejudicial, en el segundo caso
no es así. 7.2. En primer lugar, la Sala considera que el criterio de diferenciación usado por el legislador [a saber, que el titular del crédito sea un municipio], no es uno de aquellos criterios señalados por la Constitución Política como sospechosos de establecer un trato discriminatorio (por ejemplo, sexo, raza, religión, origen familiar o nacional; art. 13, CP). Segundo, la carga impuesta por la norma al grupo de acreedores de los municipios si bien es considerable, no supone un obstáculo insalvable para el ejercicio del derecho de acceso a la justicia o una limitación o anulación de alguno de sus ámbitos nucleares de protección. Finalmente, tampoco advierte la Sala que la categoría empleada por el legislador afecte de forma principal a un determinado grupo humano, estableciendo un trato discriminatorio indirecto. Es decir, no existe un grupo humano en la sociedad que de forma exclusiva y prioritaria tenga la condición de acreedor de los municipios y, por tanto, se pueda atacar indirectamente sus derechos al imponer ciertas cargas sobre aquella personas que ostenten dicha condición. Los roles de acreedor de municipios o de cualquier otro tipo de deudor pueden tenerlos un mismo grupo de personas. Ambas condiciones no son excluyentes. No existe un grupo social, una raza, un género, un grupo etario, o un grupo étnico que tenga, de forma preferente, la condición de acreedor de obligaciones de los municipios, susceptibles de cobro ejecutivo. En consideración a estas tres razones, concluye la Sala Plena que tampoco está llamada en esta ocasión a hacer un juicio estricto de razonabilidad. Por el contrario, existen motivos para ser deferentes con el legislador y permitirle ejercer su amplio margen de configuración, para lograr el objetivo propuesto, dar herramientas de modernización administrativa que le permitan asumir a los municipios sus deudas susceptibles de cobro ejecutivo, de forma eficaz, eficiente y sostenible fiscalmente. La motivación del legislador en el presente caso no es dar un tratamiento discriminatorio a las personas que son acreedoras de los municipios sino, ante todo, brindar medios legales a las instituciones básicas del régimen político territorial. 7.3. La Sala
considera también que ser persona de derecho público o de derecho privado, así
como qué tipo de persona de derecho público se es, son categorías que
usualmente sirven en el orden constitucional vigente para establecer
diferencias de trato. El hecho de que una persona sea de derecho
público o de derecho privado es una razón válida para establecer diferencias sustanciales
de trato en materia de procedimientos judiciales con el objeto de que se
reconozcan y declaren derechos, o para ejecutarlos también por vía judicial. El
que un particular reclame un derecho de propiedad frente a una persona de
derecho público, es una razón válida para que su reclamo se regule por el
Código Contencioso Administrativo y no por otro estatuto procesal. De hecho, el
Código General del Proceso reconoce y reitera esta tradición de política
legislativa, al establecer su aplicación en los asuntos civiles, comerciales, de
familia y agrarios de forma prioritaria, pero de manera subsidiaria para el
resto de jurisdicciones judiciales [esto es, solamente ‘en cuanto no estén
regulados expresamente en otras leyes’ (artículo 1°, Ley 1564 de 2012)]. Establecer reglas diferentes en
razón al tipo de crédito que se tenga (vivienda familiar, vivienda de interés
social, estudio, deudas fiscales, deudas por alimentos, deudas comerciales) no
es algo extraño en el derecho. De hecho, en muchos de estos casos las
violaciones al derecho a la igualdad pueden darse por la razón contraria, esto
es, por que se legisle mediante las mismas normas créditos tan distintos y
disímiles. En algunos casos, el pago de un crédito puede comprometer gravemente
el ejercicio de un derecho fundamental, mientras que en otros no. Someter ambos
créditos a las mismas reglas puede implicar o bien la desprotección de un
derecho fundamental, o bien la sobreprotección de derechos puramente
pecuniarios. 7.4. Si bien
los argumentos presentados son suficientes para responder el cargo por
violación a la igualdad en los términos en que fue formulado por el accionante,
la Sala advierte que la norma establece un trato diferente que es razonable. El
trato se funda en que el crédito deba ser pagado o no por un municipio. En
principio no hay diferencia alguna entre los acreedores de los municipios. Su
condición es irrelevante para la norma que se interesa fundamentalmente, como
el resto de la Ley en la cual se encuentra contenida, en los municipios y en
generar herramientas para su modernización, particularmente, entre otras áreas,
en sus finanzas y en el manejo de sus recursos fiscales [concretamente en
asegurar la aplicación del criterio de sostenibilidad]. El propósito del trato
diferente, su finalidad, es proteger la institución municipal teniendo en
cuenta su vital importancia para la organización política y territorial de la
República y su responsabilidad en asegurar el goce efectivo de buena parte de
los derechos fundamentales de la población, en especial de aquellas personas en
situación de precariedad o debilidad. Asegurar el patrimonio del municipio
compete y compromete los derechos de todos los habitantes del mismo, lo cual no
ocurre con el resto de deudas. La diferencia de trato incluida en la ley tiene
por objeto, por tanto, proteger de forma especial los recursos de las entidades
territoriales básicas de la Nación. El medio para conseguir el fin perseguido,
consistió en fijar reglas de carácter procedimental que imponen una carga razonable
al derecho de acceso a la justicia, pero únicamente para el cobro ejecutivo de
las deudas que tienen los municipios. Se trata, por tanto, de un medio que no
está prohibido, está permitido. Establecer diferencias en las reglas procesales
teniendo en cuenta si la persona demandada es o no de derecho público, es una
típica diferenciación de carácter procesal que puede fijar el legislador en
ejercicio del margen de configuración reconocido por la Constitución Política.
Consagrar reglas que diferencien los procesos laborales es el ejercicio de una
facultad constitucional. Finalmente, el trato diferente consagrado en el
presente caso es adecuado para conseguir el propósito buscado, a saber: imponer
la carga que permita a los municipios elaborar una propuesta de conciliaciones
para el pago de las obligaciones exigibles mediante procesos ejecutivos. El
mecanismo establecido por la norma acusada distingue los créditos frente a
municipios, de los créditos frente a cualquier otra persona. Como se dijo, la
carga la impone la norma a todos los créditos que son efectivamente ejecutables
judicialmente, pero se hace efectiva en el momento en que se pretende exigir el
derecho y se busca iniciar el proceso ejecutivo. 7.5. En tal medida, dejando de lado el derecho a la igualdad de los trabajadores, asunto que será considerado a continuación, el legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los municipios una carga procesal que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos (conciliación prejudicial), puesto que se trata de una decisión legislativa que constituye un ejercicio razonable del poder de configuración normativa que busca una finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para alcanzarlo. 8. El
legislador viola los derechos laborales y el derecho a la igualdad de los
trabajadores que tienen deudas con municipios, susceptibles de ser reclamadas
mediante un proceso ejecutivo. Por último,
la Sala Plena considera que la respuesta al tercer problema jurídico es afirmativa.
Le asiste la razón al accionante cuando acusa a la norma de violar los derechos
laborales constitucionales así como el derecho a la igualdad entre los
trabajadores. 8.1. Tal como
se indicó previamente, en la sentencia C-160 de 1999, la Corte decidió que una
norma legal que establece la conciliación prejudicial obligatoria en materia
laboral, de forma general, sin distinciones y precisiones necesarias para
asegurar los derechos fundamentales, en especial, el derecho de acceso a la
justicia, es inconstitucional.54 Concretamente, se estableció
que ello era así, a propósito de los procesos laborales ejecutivos. Para la
Corte “ […] la conciliación no opera en los procesos ejecutivos, porque
en razón de su naturaleza la conciliación busca crear una situación de certeza
en cuanto a los derechos laborales que el trabajador reclama al empleador, lo
cual, por sustracción de materia no se requiere cuando ya se posee un título
ejecutivo del cual emana una obligación a cargo de éste que para el trabajador
configura un derecho cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni
negociar, como lo prevé el art. 53 de la Constitución Política.”55Esta
posición jurisprudencial ha sido reiterada en varias ocasiones, en especial en
la sentencia C-893 de 2001,56 en la cual se decidió que “sí es inconstitucional
la norma que consagra la conciliación extrajudicial como requisito de
procedibilidad en asuntos laborales”; indicó que una regla legal de ese estilo “[…] quebranta
abiertamente el principio constitucional contenido en el artículo 53 de la
Carta, según el cual, corresponde a la Ley tener en cuenta la facultad de los
trabajadores para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles,
la cual se ve afectada cuando se exige al particular acudir a la conciliación
como requisito previo a la presentación de la demanda.”57 8.2. En tal
medida, la restricción al derecho laboral que supone la exigencia de la
conciliación como un requisito de procedibilidad de la acción ejecutiva, es una
medida legislativa irrazonable constitucionalmente, en tanto se vale de un
medio prohibido. Esto es, si bien el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 busca
fines que no sólo son legítimos constitucionalmente, sino que además son
imperiosos, el medio por el cual optó el legislador está prohibido
constitucionalmente, como lo ha señalado la jurisprudencia. En tanto el
artículo 53 de la Constitución contempla el derecho a ‘la irrenunciabilidad de
los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que una norma que desconozca abiertamente esta
restricción, vulnera un mandato expreso de la Constitución. 8.3. La
jurisprudencia también ha sostenido que exigir la conciliación prejudicial como
requisito procesal en materia de procesos judiciales de forma general e
imprecisa es una herramienta legal irrazonable constitucionalmente, entre otros
motivos, cuando se emplean normas vagas y ambiguas o altamente indeterminadas,
que ponen en riesgo el ejercicio de los derechos judiciales laborales.58 El
artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fija el requisito procesal de la
conciliación prejudicial en procesos ejecutivos contra municipios de manera
amplia, pero a la vez se establecen una serie de parámetros y reglas que hacen
más o menos precisa la aplicación de la figura. Sin embargo, al hacer
referencia a los procesos ejecutivos en contra de municipios, sin distinción
alguna, se puede concluir que la norma acusada contempla también las
obligaciones de carácter laboral. 8.3.1. Podría
alegarse que la norma acusada debe ser interpretada de acuerdo con la
Constitución Política y la jurisprudencia constitucional en la materia. De
hecho, la participación del Ministerio de Hacienda dentro del presente proceso,
interpreta que la norma contempla el requisito de la conciliación prejudicial
en un “tipo de procesos [que] hace referencia a obligaciones patrimoniales adquiridas
por parte de los municipios con los particulares. Son obligaciones dinerarias
no laborales […]”. Sin duda
que es una forma adecuada de interpretar la norma a la luz de la Constitución
Política. 8.3.2. Pero
el proceso ha servido para mostrar que no es ésta la única interpretación
posible. La incertidumbre de las reglas se evidencia al contrastar la posición
del Ministerio, por una parte, y de la Federación Colombiana de Municipios por
otra. En su intervención, la Federación indica que “[…] cuando la conciliación se trate de créditos laborales no podrá conducir
al desconocimiento de derechos ciertos e indiscutibles, tan sólo se ocupará de
la programación del pago según las posibilidades de flujo de recursos de los
Municipios y la mayor conveniencia del convocante.” 8.4.
Adicionalmente la Sala Plena de la Corte considera que la imposición del
requisito procesal de la conciliación prejudicial en materia de procesos
ejecutivos laborales que se adelante en contra de un municipio constituye una
violación a la especial protección que brinda el principio de igualdad a los
trabajadores. 8.4.1. El
artículo 53 establece los principios que han de regir la ley laboral en el
estado social de derecho. Entre otros, además del respeto al derecho
constitucional a irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas
laborales, se contempla expresamente el principio de igualdad de oportunidades
a los trabajadores. En tal medida, se torna categórica la protección que ha
dado la Constitución, la ley y la jurisprudencia a sus derechos, impidiendo que
se les imponga el requisito procesal de la conciliación prejudicial,
especialmente si se hace mediante normas vagas y ambiguas o altamente
indeterminadas, y sin fijar parámetros básicos como, por ejemplo, la
imposibilidad de conciliar derechos laborales mínimos o de exigirla
especialmente para procesos ejecutivos. 8.4.2. Pero
en cualquier caso, no existe en el proceso defensa alguna de por qué no se
viola el derecho a la igual protección de los trabajadores bajo la
Constitución, al establecer desde las propias reglas que regulan los derechos
procesales, un trato diferente entre los trabajadores municipales y el resto de
trabajadores. Por qué las reglas del proceso ejecutivo para reclamar derechos
laborales han de ser unas para los trabajadores de las entidades territoriales
y otras para el resto de los trabajadores. En especial, qué justificaría el
trato diferente entre trabajadores del sector público en cuanto a las reglas de
acceso a la justicia. A diferencia de lo que ocurre con las acreencias en
general, las deudas laborales están sometidas a una condición específica,
señalada en la Constitución Política y que ha de ser cumplida por el
legislador: las protecciones que se den a los trabajadores deben ser
respetuosas del principio de igualdad. La Corte tampoco advierte prima
facie, razón alguna que permitiera una distinción de trato que sólo se
podría justificar si es un medio estrictamente necesario. Dada la exigencia de
igualdad en el trato a los trabajadores, en especial cuando sus derechos se
encuentran en conexidad con el derecho al acceso a la justicia, como ocurre en
el presente caso, introducir una regla diferente debe estar estrictamente
justificado. 8.4.3. En el
presente caso, el Gobierno, por medio del Ministerio de Hacienda, considera que
la norma legal acusada bajo el orden constitucional y legal vigente, no es
aplicable a obligaciones laborales; la Federación Nacional de Municipios por su
parte sostiene que sí, pero solicita a la Corte que de acuerdo con su
jurisprudencia reiterada se declare la exequibilidad condicionada de la norma.59 Es
claro entonces, que la regulación vigente no es precisa en cuanto a cuáles son
las condiciones de aplicación del artículo 47 demandado a los procesos
ejecutivos en contra de los municipios, en los que se reclamen obligaciones de
carácter laboral, y como podría ser interpretada válidamente, como que incluye
controversias de este tipo, porque la norma dispone que en todo proceso
ejecutivo adelantado contra un municipio debe llevarse a cabo previamente una
conciliación, es factible afirmar que el legislador viola los derechos
laborales de los trabajadores que tienen deudas reconocidas, pendientes de pago
por los dichos entes territoriales, susceptibles de ser reclamadas mediante un
proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de
los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y su
derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la
conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el
resto de los trabajadores. Esto quiere
decir que, aunque la norma es ajustada a la Constitución a la luz de los dos
primeros cargos analizados, es a la vez inconstitucional a la luz del tercer
cargo estudiado. Esto lleva a que la decisión de la Sala sea la de declarar
exequible la norma constitucional, bajo el entendido que la misma no es
aplicable a los procesos ejecutivos en contra de municipios que puedan tener
por objeto el reclamo de deudas laborales reconocidas, a los trabajadores
susceptibles de ser cobradas mediante proceso ejecutivo. 9. Orden a tomar El artículo 47 de
la Ley 1551 de 2012 fue acusado en el presente proceso por tres argumentos que
fueron objeto de análisis de constitucionalidad por parte de la Corte. En
cuanto a los dos primeros las respuestas fueron negativas; la norma no impone
una restricción irrazonable o desproporcionada sobre el derecho al acceso a la
justicia, ni tampoco conlleva una violación al derecho a la igualdad por dar a
los créditos a los municipios un trato diferente frente a los demás procesos
ejecutivos, considerados en general. No obstante en cuanto al tercer problema
jurídico resuelto, la respuesta fue afirmativa; en este caso se consideró que
el legislador sí había violado los derechos laborales y el derecho a la
igualdad de los trabajadores. La norma cubre una
serie de créditos que pueden ser exigidos judicialmente mediante procesos
ejecutivos en contra de municipios. En el caso de los procesos ejecutivos
laborales la medida es inconstitucional, pero en los demás eventos no, según
las razones y los cargos de constitucionalidad analizados. Teniendo en cuenta el
principio de conservación del derecho, en virtud del cual es deber de la Corte
Constitucional tratar de salvar la mayor cantidad de derecho legislado posible,
en aplicación de los principios de democracia y participación, la Sala Plena de
la Corte resolverá declarar exequible el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012,
por los cargos analizados en la presente sentencia, bajo el entendido que la
conciliación no puede ser exigida como requisito procesal en aquellos casos en
que deba adelantarse un proceso ejecutivo laboral en contra de los municipios
para cobrar deudas reconocidas a favor de los trabajadores. De esta forma
armoniza la Corte sus dos deberes. Por una parte, hacer prevalecer la voluntad
democrática, en aquello que no se contradiga la Carta Política y por otra
parte, evitar que se aplique la disposición para los procesos ejecutivos
laborales que deban adelantarse por los trabajadores contra los municipios del
país. 10. Conclusión En
conclusión, (i) el legislador no viola el derecho de acceso a la justicia al
establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los
procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, por cuanto es una
herramienta razonable [busca fines legítimos e imperiosos constitucionalmente,
a través de un medio no prohibido, que es conducente para alcanzarlos y
que, prima facie, no sacrifica desproporcionadamente otros valores,
principio o derechos constitucionales]. (ii). El
legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los
municipios una carga procesal (conciliación prejudicial) que no tienen los
demás deudores en los procesos ejecutivos considerados en general, puesto que
se trata de una decisión legislativa que constituye un ejercicio razonable del
poder de configuración normativa que busca una finalidad legítima, mediante un
medio no prohibido y adecuado para alcanzarlo. (iii). El
legislador viola los derechos de los trabajadores que tengan acreencias
laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso
ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de los
beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y su
derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la
conciliación prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el
resto de los trabajadores. Es decir, la conciliación previa no es exigible como
requisito de procedibilidad cuando se trata de acreencias laborales
susceptibles de ser reclamadas a los municipios. VII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución, RESUELVE: Declarar EXEQUIBLE los
apartes acusados del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, ‘por la cual
se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios’, bajo el entendido de que el requisito de la conciliación
prejudicial no puede ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias
laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante
un proceso ejecutivo. Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente. JORGE IVAN PALACIO PALACIO MARIA VICTORIA CALLE CORREA LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ MAURICIO GONZALEZ CUERVO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO NILSON PINILLA PINILLA JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB ALBERTO ROJAS RIOS LUIS ERNESTO VARGAS SILVA MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ NOTAS DE PIE DE PÁGINA: 1 Publicada en
el Diario Oficial No. 48.483 de julio 6 de 2012. 2 Yeizy Karina
Villamizar Mejía, Andrés Alberto Rodríguez Daza, Pedro Luis Villanueva
Castillo, Juan Felipe Barrera Amado y José Francisco Chavarro Arias. 3 Yesica Villada
Muñoz, Eliana Fernández de Castro Campo, Vanessa Cardozo Medina, Juan Carlos
Barrios González, Luis José García Bayuelo. 4 “ARTÍCULO
613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVOS. Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el
peticionario deberá acreditar la entrega de copia a la Agencia Nacional de
Defensa Jurídica de la Nación, en los mismos términos previstos para el
convocado, con el fin de que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado
resuelva sobre su intervención o no en el Comité de Conciliación de la entidad
convocada, así como en la audiencia de conciliación
correspondiente. || No será necesario agotar el requisito
de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la
jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos
en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o
cuando quien demande sea una entidad pública. (Negrillas fuera del
texto). || Las entidades públicas en los procesos declarativos que
se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contra
particulares, podrán solicitar las medidas cautelares previstas para los
procesos declarativos en el Código General del Proceso.” (Texto citado y
resaltado en el concepto del Ministerio Público). 5 Para el Ministerio Público, el
problema jurídico es el siguiente: “¿Vulnera los
artículos 1, 2, 13, 29, 53, 229 y 243 de la Constitución Política, la
previsión normativa según la cual la conciliación prejudicial opera como
requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra
los municipios?” 6 La norma advierte que tampoco
será necesario agotar el requisito de procedibilidad ‘en los demás procesos
en los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o
cuando quien demande sea una entidad pública’ (art. 613, Ley 1564 de 2012). 7 Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los códigos
nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”, artículo 2°.-
La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley
posterior sea contraria á otra anterior, y
ambas prexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley
posterior. 8 La importancia de la regla del
artículo 2° de la Ley 153 de 1887 es, entre otras, que permitió dar prelación a
las soluciones legislativas del orden constitucional y legal creado desde 1886,
sobre las soluciones hasta ahora vigentes, bajo los proyectos federalistas
liberales del siglo XIX. 9 El artículo 42A de la Ley 270 de
1996 dispone: “Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa.
A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables,
siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en
los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas
que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación
extrajudicial. [Modificado por la Ley 1285 de 2009, artículo 13]. 10 Se refería el demandante al
Decreto Ley 01 de 1984 hoy derogado por la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
11 La Corte Constitucional se ha
pronunciado con relación a la conciliación prejudicial en otras jurisdicciones
distintas a la contencioso administrativa. Así por ejemplo, las
sentencias C-160 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell), C-247 de 1999 (MP
Alfredo Beltrán Sierra, SV Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-1195 de 2001 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Jaime Córdoba Triviño,
Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Uprimny Yepes; SV Jaime Araujo
Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés
Vargas Hernández), a las cuales se hará referencia posteriormente.
Recientemente, por ejemplo, puede verse al respecto la sentencia C-598 de 2011
(MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo; SPV María Victoria Calle Correa) decidió, entre otras cosas, que no es
razonable constitucionalmente excluir como medios de prueba legítimos en un
proceso judicial que trate asuntos de civil y de familia, aquellas pruebas que
no se hubiesen presentado al momento de la conciliación y que estuvieran en
poder de la parte para entonces, por lo que declaró inexequible, parcialmente,
el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 (medidas en materia de descongestión
judicial), que reformó el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 (modificación
de normas relativas a la conciliación). Sobre la conciliación prejudicial,
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1993 (MP Fabio Morón Díaz). 12 Corte Constitucional, sentencia
C-111 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En esta oportunidad la Corte
resolvió declarar exequible el artículo 35 de la Ley 446 de 1998, mediante la
cual se expidieron una serie de normas procesales referentes a descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia. Concretamente, el artículo acusado se
ocupaba de reformar el artículo 127 del Código Contencioso Administrativo
referente a ‘atribuciones del Ministerio Público’. 13 Corte Constitucional, sentencia
T-1044 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa); en este caso se decidió, entre
otras cosas, que sí se había desconocido el derecho del accionante
de acceder a la administración de justicia cuando la Personería Municipal se
negó a llevar a cabo la audiencia de conciliación por él solicitada, puesto que
(a) la jornada de conciliación de la Cámara de Comercio no accedió a su
solicitud en atención al monto de sus pretensiones y desconociendo su situación
económica real, (b) igual situación se presentó en la notaría a la cual acudió
el actor solicitando una audiencia de conciliación, y (c) los únicos
consultorios jurídicos que están a disposición del actor quedan en municipios
distintos a los de su residencia habitual, para llegar a los cuales debe pagar
la tarifa de transporte correspondiente. Se consideró que en virtud del fallo
de tutela de primera instancia, se estaba imponiendo al actor una carga
probatoria irrazonable, consistente en demostrar su situación de precariedad
económica general, para permitirle acceder al servicio social de centros de
conciliación. Se consideró que en aplicación del artículo 27 de la
Ley 640 de 2001, la Personería Municipal sí tiene competencia para celebrar la
audiencia de conciliación solicitada por el accionante. 14 Corte Constitucional, sentencia
C-160 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell); en este caso se resolvió declarar
inexequibles los artículos 68, 82, 85
y 87 de la Ley 446 de 1998 (Por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del
Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia). El artículo 68 que había sido demandado
consagraba la conciliación prejudicial y la Corte declaró inconstitucionales
los artículos 82, 85 y 87 por consecuencia, “[…] por la inescindible relación que ésta tiene con el art. 68 que
establece la conciliación como requisito de procedibilidad.” 15 Dice la sentencia C-160 de 1999
al respecto: “En el proceso quedó
establecido que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no cuenta con los
medios físicos y personales para atender en forma pronta, oportuna, eficaz y
eficiente las funciones que en materia de conciliación le han sido asignadas a
los inspectores del trabajo. || Del informe rendido por el titular de dicho
Ministerio, a petición de la Corte, se deduce que aún no se ha reestructurado
su planta de personal, con el fin de atender oportunamente las solicitudes de
conciliación, pese a que la obligación de realizar dicha reestructuración ya se
había establecido en el artículo 46 de la Ley 23 de 1991. || Es más, los
inspectores dado el cúmulo de funciones que deben cumplir sólo pueden dedicar
una parte muy limitada de su tiempo a las labores de conciliación. Es un hecho
fácilmente comprobable que los inspectores del trabajo solamente atienden estas
diligencias en las horas de la mañana y que en la práctica únicamente pueden
despachar unos pocos casos, con la consecuencia de que existe gran congestión
en el trámite de las solicitudes de conciliación en las inspecciones y los
interesados tienen que someterse al vía crucis de tener que esperar varias
horas, en colas que comienzan desde antes de las 6 a.m., simplemente para
poder presentarlas y para que se les expida la boleta de citación. Como si
fuera poco las citaciones para audiencia se están programando para 2 o 3 meses
después. || Según las pruebas que obran en el expediente, tampoco el
funcionamiento de los centros de conciliación han contribuido a la realización
oportuna de las conciliaciones, por varias razones: Los que funcionan en las
universidades sólo laboran durante 8 a 10 meses aproximadamente en el
año, y su actividad se reduce básicamente a las capitales de departamento donde
están concentradas las Facultades de Derecho. || Los demás centros, autorizados
por la ley para conciliar, son escasos y no cuentan con la cobertura, el
sistema logístico y operativo para satisfacer las peticiones de conciliación
laboral en todo el territorio nacional.” 16 Dice la sentencia C-160 de 1999
al respecto: “Ni en la norma acusada ni
en ninguna otra de la ley 446/98, se resuelve el problema consistente en saber
si el agotamiento de la vía gubernativa y la conciliación prejudicial son
mecanismos de respuesta a la solución de los conflictos laborales que operan
independientemente, o si ellos se excluyen, es decir, si el trámite de la vía
gubernativa sustituye la conciliación o si ésta configura una excepción a la
necesidad de acudir a dicha vía.” 17 Dice la sentencia C-160 de 1999
al respecto: “No se prevé en la
normatividad acusada si la petición de conciliación interrumpe o no el término
para la prescripción de la acción. Podría pensarse que aquélla si interrumpe
ésta, en cuanto se pueda asimilar dicha petición al reclamo escrito al
empleador que prevé la ley sustancial (art. 489 C.S.T.) para interrumpir
la prescripción. Sin embargo, existen opiniones divergentes, en el sentido de
que no es viable una extrapolación de dicha norma, a efecto de regular una
cuestión esencial en la institución de la conciliación que corresponde al
legislador.” 18 Dice la
sentencia C-160 de 1999 al respecto: “Por último, no contempla la normatividad examinada un término prefijo
prudencial dentro del cual deba agotarse la conciliación, ni este puede
inferirse de la misma, razón por la cual el acceso a la tutela judicial
efectiva queda en suspenso, en la incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de
los conciliadores y a las maniobras dilatorias de la parte no interesada en
buscar el arreglo amistoso del conflicto por la vía de la conciliación. En
opinión de la Corte el establecimiento de dicho término es vital, porque la
conciliación prejudicial no puede tornarse en una etapa indefinida que frustre
el oportuno acceso a la justicia, que igualmente es anejo al principio de la
seguridad jurídica.” 19 Dice la sentencia C-160 de 1999
al respecto: “El acceso efectivo a la
justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas acerca de si en
un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como requisito de
procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de los
conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas a
la incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo
manda el art. 2 de la Constitución.” 20 Corte Constitucional, sentencia
C-160 de 1999. 21 Dijo la sentencia C-160 de 1999
al respecto: “[…] obedece a finalidades
legítimas que tienen apoyo constitucional, en la medida en que ella contribuye:
a la descongestión de los despachos judiciales y, en consecuencia, a la
eficacia y eficiencia de la administración de justicia; a la solución pacífica
de los conflictos jurídicos individuales de naturaleza laboral, sin necesidad
de acudir a la fórmula del proceso, lo cual representa economía de tiempo y de
gastos para las partes, e incluso para el aparato judicial, en fin, a
desestimular la cultura del litigio y a promover y estimular la solución
negociada de los conflictos.” 22 Corte Constitucional, sentencia
C-160 de 1999. 23 Corte Constitucional, sentencia
C-160 de 1999. 24 Corte Constitucional, sentencia
C-247 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV Eduardo Cifuentes Muñoz); en este
caso se resolvió, entre otras cosas, “Sobre los artículos 68 y 82 de la Ley 446 de 1998, estarse a lo resuelto
en la sentencia C-160 de 1999, que los declaró inexequibles; […] [y declarar
exequible] el artículo 88 de la Ley 446 de 1998, bajo las condiciones expuestas
en la parte considerativa de esta sentencia.” 25 Corte Constitucional, sentencia
C-247 de 1999. 26 Corte Constitucional, sentencia
C-893 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández; AV. Manuel José Cepeda
Espinosa; SV. Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra y Eduardo Montealegre Lynett). 27 La Corte consideró que “[…] el
artículo 35 de la Ley 640 de 2001 al disponer que en los asuntos
susceptibles de ser conciliados, entre otros en materia laboral, debe
haberse intentado el arreglo conciliatorio para que la demanda judicial sea
admisible, somete la posibilidad de acudir a la jurisdicción a una condición
que no resulta válida a la luz de la Carta en la medida en que la obligación de
un arreglo conciliatorio obstruye la libertad de acceder a la administración de
justicia (art. 229 CP).” Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001. 28 Al respecto dijo la sentencia:
“La conciliación es un mecanismo de acceso a la administración de justicia. Y
lo es porque, como se desprende de sus características propias, el acuerdo al
que se llega entre las partes resuelve de manera definitiva el conflicto que
las enfrenta, evitando que las mismas acudan ante el juez para que éste decida
la controversia. Independiente del fracaso o del éxito de la audiencia, la
conciliación permite el acercamiento de las partes en un encuentro que tiende
hacia la realización de la justicia, no como imposición judicial, sino como
búsqueda autónoma de los asociados.” Corte Constitucional, sentencia C-893 de
2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández; AV. Manuel José Cepeda Espinosa; SV.
Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Eduardo Montealegre Lynett). 29 Se sostuvo en la sentencia: “La
conciliación es un mecanismo alternativo de solución de conflictos que puede
realizarse por fuera del proceso judicial o en el curso del mismo. Puede ser
voluntaria, u obligatoria como requisito para iniciar un proceso. Puede
llevarse a cabo por un tercero independiente o por una institución como un
centro de conciliación. Además, puede ser conciliación nacional o internacional
para la solución de conflictos privados entre personas de distinta nacionalidad
o entre Estados e inversionistas de otros Estados, o entre agentes económicos
de distintos Estados. Conciliación hay en las distintas ramas del derecho como
civil, comercial, laboral, contencioso administrativo y en ciertos aspectos del
proceso penal.” Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001. 30 Se estableció en la sentencia:
“Es una forma de resolver los conflictos con la intervención de un tercero que
al obrar como incitador permite que ambas partes ganen mediante la solución del
mismo, evitado los costos de un proceso judicial.” Corte Constitucional,
sentencia C-893 de 2001. 31 Al respecto se precisó: “La
función del conciliador es la de administrar justicia de manera transitoria,
mediante habilitación de las partes, en los términos que determine la Ley. A
propósito de esta disposición, que es la contenida en el artículo 116
constitucional, debe decirse que la habilitación que las partes hacen de los
conciliadores no ofrecidos por un centro de conciliación, es una habilitación
expresa, en la medida en que el particular es conocido por las partes, quienes
le confieren inequívocamente la facultad de administrar justicia en el caso
concreto. || Existe también la habilitación que procede cuando las partes
deciden solicitar el nombramiento de un conciliador, de la lista ofrecida por
un determinado centro de conciliación. En principio, esta habilitación supone
la aquiescencia de las partes respecto del conciliador nominado por el centro,
pero también implica la voluntad que conservan las mismas para recusar al
conciliador, si consideran que no les ofrece la garantía de imparcialidad o
independencia para intervenir en la audiencia. || En este sentido, puede
decirse que las figuras del impedimento y la recusación son
esenciales a la conciliación, y son parte de su carácter eminentemente
voluntario. Además, en esta materia se siguen las normas del Código de
Procedimiento Civil.” Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001. 32 Al respecto
dijo la sentencia: “Es un acto jurisdiccional, porque la decisión final, que el
conciliador avala mediante un acta de conciliación, tiene la fuerza vinculante
de una sentencia judicial (reiiudicata) y presta mérito ejecutivo (art.
66, Ley 446 de 1998).” Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001. 33 Se sostuvo en el fallo: “La
conciliación es un mecanismo excepcional, porque dependiendo de la
naturaleza jurídica del interés afectado, sólo algunos de los asuntos que
podrían ser sometidos a una decisión jurisdiccional, pueden llevarse ante una
audiencia de conciliación. En general, son susceptible de
conciliación los conflictos jurídicos que surgen en relación con derechos
disponibles y por parte de sujetos capaces de disponer. || A la conciliación le
caben los mismos argumentos expuestos por la Corte en relación con el
arbitramento, en lo que tiene que ver con las materias susceptibles de transacción.
Así debe decirse que están excluidos de ser conciliables asuntos relativos al
estado civil o a los derechos de incapaces, o derechos sobre los cuales la ley
prohíba a su titular disponer. Del mismo modo, puede decirse que a conciliación
no pueden ser sometidos asuntos que involucren el orden público, la soberanía
nacional o el orden constitucional, o materias relacionadas con la legalidad de
los actos administrativos.” Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001. 34 Al respecto dijo la sentencia:
“Finalmente, por definición la conciliación es un sistema voluntario, privado y
bilateral de resolución de conflictos, mediante el cual las partes acuerdan
espontáneamente la designación de un conciliador que las invita a que expongan
sus puntos de vista y diriman su controversia. La intervención
incitante del tercero conciliador no altera la naturaleza consensual
de la composición que las partes voluntariamente concluyen, sino que la
facilita y la estimula. || Debe advertirse que en materia laboral, la
voluntariedad de la conciliación está expresamente reconocida en
el artículo 53 de la Carta Política, que al consagrar los principios
mínimos fundamentales del trabajo consagra las ‘facultades para
transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles’.” Corte
Constitucional, sentencia C-893 de 2001. 35 Corte Constitucional, sentencia
C-1195 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra; AV
Jaime Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda Espinosa y
Rodrigo Uprimny Yepes; SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán
Sierra, Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández). En este
caso la Corte Constitucional se inhibió de pronunciarse con relación a la
conciliación prejudicial como requisito procesal y se estuvo a lo resulto al respecto
en la sentencia C-893 de 2001, citada previamente. 36 Corte
Constitucional, sentencia C-1195 de 2001. 37 Corte
Constitucional, sentencia C-1195 de 2001. 38 Corte
Constitucional, sentencia C-1195 de 2001. 39 Corte
Constitucional, sentencia C-1195 de 2001. 40 Corte
Constitucional, sentencia C-1195 de 2001. 41 Corte
Constitucional, sentencia C-1195 de 2001. 42 Corte
Constitucional, sentencia C-1195 de 2001; al respecto la Corte indicó,
“[…] en materia de familia, pueden existir circunstancias
de violencia intrafamiliar que impidan crear las bases para un diálogo
constructivo y de respeto mutuo entre las partes, donde sea posible escuchar y
reconocer al otro como interlocutor y que posibiliten la solución del
conflicto. En estas condiciones, no resulta efectivamente conducente a la luz
del fin de garantizar la convivencia pacífica, forzar un espacio de encuentro
que dada la naturaleza de los conflictos que surgen en un ambiente de violencia
intrafamiliar, puede resultar contraproducente para alcanzar la solución
pacífica del conflicto, al someter a la víctima a la obligación de encontrarse
con su agresor.” 43 Dijo la Corte en la sentencia
C-1195 de 2001 al respecto: “Podría pensarse
que las consideraciones vertidas en dicha sentencia son aplicables a la
conciliación civil, contencioso administrativa y de familia y que, por tanto,
la presente decisión se encuentra en contravía de este fallo. || No obstante,
tal apreciación es incorrecta porque el precedente jurisprudencial-en este
caso-no es aplicable. La aparente contradicción desaparece si se observa que el
fallo anterior está sustentado en consideraciones relativas al carácter
especial de las relaciones laborales, que impide someter los conflictos de esta
naturaleza al requisito de procedibilidad previsto en la Ley 640 de 2001. ||
[…] || Visto que dicho antecedente jurisprudencial en materia de conciliación
prejudicial obligatoria sólo se refiere a asuntos laborales, la presente
sentencia, en cuanto estudia la misma figura pero en las jurisdicciones civil,
contencioso administrativa y de familia, no tiene que seguirlo porque no
constituye un precedente aplicable a estas materias, completamente distintas a
la laboral. || En cambio, sigue la Corte en esta sentencia, los precedentes en
los cuales esta Corporación ya había sostenido que el legislador podía exigir a
las partes asistir a una audiencia de conciliación antes de acudir a la
jurisdicción, si se cumplen ciertos requisitos. Estos precedentes son los
siguientes: La sentencia C-160 de 1999, citada en este fallo para recordar los
requisitos materiales fijados por la Corte para la constitucionalidad de la
conciliación prejudicial obligatoria y, posteriormente, la sentencia C-247 de
1999, sobre la conciliación obligatoria en materia de asuntos de familia, […]”. 44 Ver la referencia previa en las
consideraciones de la presente decisión, sobre la sentencia C-160 de 1999. 45 Corte Constitucional, sentencia
C-1195 de 2001. Posteriormente, en la sentencia C-1292 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa) la Corte resolvió estarse a lo resuelto en las sentencias
C-893 y C-1195 de 2001. 46 Corte Constitucional, sentencia
C-314 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). Para la Corte “la acción de repetición o llamamiento en garantía
con fines de repetición […] posee características particulares que justifican,
en lo que tiene que ver con el requisito prejudicial de la conciliación, un
trato diferente al del resto de las acciones contempladas en el artículo 37 de
la Ley 640 de 2001.” 47 Corte Constitucional, sentencia
C-314 de 2002. 48 Corte Constitucional, sentencia
C-314 de 2002. 49 Corte Constitucional, sentencia
C-314 de 2002. 50 Corte Constitucional, sentencia
C-417 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett; AV y SV Clara Inés Vargas
Hernández; SV Jaime Araujo Rentería y Alvaro Tafur Galvis). 51 Corte Constitucional, sentencia
C-417 de 2002. 52 Ley 1551 de 2012, artículo 4°
“[…] Sostenibilidad. El municipio como entidad territorial, en
concurso con la nación y el departamento, buscará las adecuadas condiciones de
vida de su población. Para ello adoptará acciones tendientes a mejorar la
sostenibilidad ambiental y la equidad social; propiciando el acceso equitativo
de los habitantes de su territorio a las oportunidades y benéficos de desarrollo;
buscando reducir los desequilibrios; haciendo énfasis en lo rural y promover la
conservación de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos.” 53 El artículo 34 de la Ley 550 de
1999 “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación
empresarial y la restructuración de los entes territoriales para asegurar la
función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones
y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las
normas de esta ley”, debe entenderse en concordancia con los artículos
2494, 2495 y 2497 del Código Civil. 54 Corte Constitucional, sentencia
C-160 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell). 55 Corte Constitucional, sentencia
C-160 de 1999. 56 Corte Constitucional, sentencia
C-893 de 2001 (MP Clara Inés Vargas Hernández; AV Manuel José Cepeda Espinosa;
SV Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y
Eduardo Montealegre Lynett). 57 La Corte consideró que “[…] el
artículo 35 de la Ley 640 de 2001 al disponer que en los asuntos
susceptibles de ser conciliados, entre otros en materia
laboral, debe haberse intentado el arreglo conciliatorio para que la
demanda judicial sea admisible, somete la posibilidad de acudir a la jurisdicción
a una condición que no resulta válida a la luz de la Carta en la medida en que
la obligación de un arreglo conciliatorio obstruye la libertad de acceder a la
administración de justicia (art. 229 CP).” Corte Constitucional, sentencia
C-893 de 2001. 58 Dice la sentencia C-160 de 1999
al respecto: “El acceso efectivo a la
justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas acerca de si en
un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como requisito de
procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de los
conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas a
la incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo
manda el art. 2 de la Constitución.” 59 Dice la intervención de la
Federación: “[…] si la Corte considera
en este caso aplicables los criterios fijados en la sentencia C-893 de 2001,
rogamos declarar la exequibilidad de la norma bajo la condición de que la
conciliación previa no es exigible cuando se trata de créditos laborales.”
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